II OSK 312/16

Dnia 20 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2544/14 w sprawie ze skargi T. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2544/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie samowolnej budowy budynku gastronomicznego - "[...]" na terenie działek o nr ew. [...] i [...] przy [...] w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie przeprowadził w dniu 6 maja 2008 r. oględziny. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że w/w budynek gastronomiczny powstał bezpośrednio na wale przeciwpowodziowym od strony Wisły i w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał T. I. rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że T. I. w okresie od września 2006 r. do września 2007 r. wybudował samowolnie przedmiotowy obiekt budowlany, który usytuował bezpośrednio na działce nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie oraz działce nr ew. [...] będącej we władaniu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w G. Z oświadczenia D. W. – przedstawiciela Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. (zarządcy działki nr [...]) wynika, że nie wyrażał zgody na wybudowanie przedmiotowego obiektu. Obiekt został wybudowany jako zewnętrzna obudowa budynku gastronomicznego, który w trakcie prac budowlanych został rozebrany. Odwołanie od powyższej decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł T. I. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w Piasecznie z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2117/09 - uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] września 2009 r. wskazując, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a krąg właścicieli działek objętych przedmiotową zabudową może zostać ustalony przez organ II instancji. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał T. I. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta, po rozpoznaniu skargi T. I. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/11 który w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność ustalenia daty powstania pierwotnego budynku, który jak wynika z wyjaśnień inwestora powstał w 1994 r. także bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu "wyjaśnienia wymaga proces inwestycyjny, należy ustalić kiedy powstał budynek pierwotny, czy i w jakim zakresie został rozebrany w szczególności, czy pozostały jego elementy wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli w roku 2007 r.". Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Piaseczyńskiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że pomimo wszczęcia procedury z art. 136 k.p.a. ustaleń powyższych nie udało się dokonać dlatego sprawę powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji w ramach przesłuchania stron pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/12, oddalił skargę T. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Następnie w związku ze skargą kasacyjną T. I. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 297/13, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 6 listopada 2012 r. oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając odwołanie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB w Piasecznie z dnia [...] czerwca 2008 r. i na podstawie art. 48 ust. 1 nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że budowa budynku usługowego – bar gastronomiczny "[...]" przy [...] w G. została zakończona po 1 stycznia 1995 r. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku usługowego, a zakres prac budowlanych przeprowadzonych w latach 2006 - 2007 świadczy o budowie nowego obiektu. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, który w ust. 2 przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana budowa nie spełnia przesłanek umożliwiających jej legalizację. Z pisma Urzędu Miasta Gminy w Górze Kalwarii wynika, że dla tego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Poza tym Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku o funkcji hotelowo-gastronomicznej (część hotelowa o wysokości 3 kondygnacji, część gastronomiczna o wysokości 2 kondygnacji) wraz z miejscami parkingowymi dla samochodów osobowych i autokarów na terenie działki o nr ew. [...] w mieście G., przy al. [...] (obręb geodezyjny [...]). Jednocześnie organ wskazał, że wykonana inwestycja narusza warunki techniczno-budowlane i jest sprzeczna z przepisami art. 82 ust. 2 pkt ustawy – Prawo wodne, który stanowi, iż na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Tymczasem budynek jest położony na koronie wału przeciwpowodziowego i w odległości 9,80 m od krawędzi drogi krajowej. Nie było zatem podstaw do wszczynania procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy podniósł, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] czerwca 2008 r. błędnie wskazano numery działek, na której wykonana jest sporna inwestycja. Na skutek uzupełniającego postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił, że teren objęty samowolą budowlaną stanowią działki o nr. ew. [...],[...] i [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniósł T. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2544/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie T. I. prawidłowo zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 297/13 i podjął decyzję merytoryczną nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie w latach 2006-2007. Zdaniem Sądu organ trafnie zastosował przepis art. 48 ust 1 Prawa budowlanego przyjmując, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę nowego obiektu, która zgodnie z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego w zakresie braku możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest także prawidłowa. Z pisma Urzędu Miasta Gminy w Górze Kalwarii z dnia 12 kwietnia 2007 r. wynika, że dla tego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany bezpośrednio na koronie wału przeciwpowodziowego od strony zalewowej i w odległości około 10 m od krawędzi drogi krajowej nr [...]. Takie usytuowanie narusza warunki techniczno-budowlane, a także przepisy szczególne art. 82 ust 2 pkt 1 i 3 ustawy- Prawo wodne i art. 43 ustawy o drogach publicznych. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącego dotyczący zignorowania oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 971/11 jest nietrafny. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "samowola "stara" wbudowana w kolejną samowolę w taki sposób, że nie da się jej wyodrębnić (jak to określił skarżący – "stary" budynek został wchłonięty), stanowi w całości samowolę, której data w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości (lata 2006-2007)". Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. wniósł T. I. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 28 września 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 971/11; 2. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 971/11; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., przez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności spornych w sprawie i odstąpienie od dokonania oceny materiału dowodowego w sprawie; Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że po wydaniu orzeczenia sądowego skutek utraty mocy wiążącej może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263) oraz w przypadku późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, Lex nr 1145122; z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1691/10 Lex nr 1131414; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 Lex nr 745376). Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Następstwem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10). Dodatkowo należy podkreślić, iż w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej i udzielonym wskazaniom co do dalszego postępowania może być wyłączony także w razie istotnej zmiany stanu faktycznego powodującej, iż wyrażona ocena lub udzielone wskazania staną się nieaktualne. Zatem ustanie mocy wiążącej wyrażonej oceny prawnej i wspomnianych wskazań może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych (zob. B.Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz wyd. VI, stan prawny na 2 kwietnia 2016 r. – pubil. LEX Komentarze). Tym samym wyrażona ocena prawna i udzielone wskazania pozostają wiążące o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 sierpnia 2014 r., II SA/Go 480/14, Lex nr 1519894). W wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 971/11 WSA w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymaga proces inwestycyjny. Należy ustalić, kiedy powstał budynek pierwotny, czy i w jakim zakresie został rozebrany w szczególności, czy pozostały jego elementy wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli w roku 2007 r. Ustalenia te mają, o tyle istotne znaczenie w sprawie, że samowola sprzed 1 stycznia 1975 r. pozostawałaby pod jurysdykcją prawa budowlanego z roku 1974, zaś samowola popełniona po tej dacie byłaby rozpoznawana na gruncie prawa budowlanego z 1994 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 297/13 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. oddalający skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. (wydaną po wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/11). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z oświadczenia skarżącego pozwalają na ustalenie zarówno daty "starej" samowoli, jak i zakresu robót wykonanych bez pozwolenia na budowę w latach 2006 - 2007. W zakresie daty "starej" samowoli skarżący wymienił decyzję z dnia 12 kwietnia 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tymczasowego pawilonu gastronomicznego na maks. 3 lata, jako tę, która miała stanowić o budowie w 1994 r. Natomiast co do robót w latach 2006 - 2007, to ich zakres dość dokładnie został opisany w protokole oględzin z 20 marca 2007 r. Dodatkowo, sposób prowadzenia robót wynika z treści odwołania z dnia 25 maja 2007 r. W ocenie NSA "stara" samowola została wbudowana w kolejną samowolę w taki sposób, że nie da się jej wyodrębnić, stanowi w całości samowolę, której data budowy w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości /lata 2006 - 2007/. Oznacza to, że wykonano wytyczne sądu zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 971/11 i ustalono kiedy został wybudowany przedmiotowy budynek i jakie przepisy mają zastosowanie wskazując na ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dalszym natomiast postępowaniu w tej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. zastosowano się do wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dania 11 lipca 2014 r., II OSK 297/13, co należy uznać za prawidłowe. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż ustalenia poczynione przez organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne bowiem elementy stanu faktycznego zostały przez organy prawidłowo ustalone i wyjaśnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.