II OSK 3102/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1124/19 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr Rep.1441/ZP/19 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1124/19, oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr Rep.1441/ZP/19 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu uchyliło decyzję Wójta Gminy Ostróda nr 71/2019 z dnia 11 czerwca 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz budowie altany ogrodowej, na działce nr [...], obręb [...], gmina O., w części dotyczącej pkt 3 lit. a i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy przez: określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – 12% oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki – minimum 70%. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu są wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy nie wynika to w żaden sposób z treści decyzji organu I instancji, jak również z wykonanej przez organ I instancji analizy; b. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez błędną wykładnię a przez to uznanie, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, której dostęp do drogi publicznej zakłada dojazd przez działkę nr [...], działka ta zaś nie spełnia warunków koniecznych do uznania jej za drogę wewnętrzną; c. art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") przez błędne przyjęcie, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy przewidujących możliwość odprowadzania ścieków z nieruchomości z zastosowaniem zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych, podczas gdy dopuszczalne jest to tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, zaś w najbliższej odległości działki nr [...] Gmina zapewniała dostęp do kanalizacji sanitarnej – zaś organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, że podłączenie do niego byłoby ekonomicznie nieuzasadnione, w szczególności zaś żaden z organów nie dokonał w tym zakresie żadnych wyliczeń; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, niewłaściwego zastosowania i błędnego przyjęcia przez organy postępowania administracyjnego, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu są wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy nie wynika to w żaden sposób z treści decyzji organu I instancji, jak również z wykonanej przez organ I instancji analizy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji błędnej wykładni, a przez to uznania przez organy postępowania administracyjnego, iż dopuszczalnie jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, której dostęp do drogi publicznej zakłada dojazd przez działkę nr [...], działka ta zaś nie spełnia warunków koniecznych do uznania jej za drogę wewnętrzną; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji błędnego przyjęcia przez organy administracji, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy przewidujących możliwość odprowadzania ścieków z nieruchomości z zastosowaniem zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych, podczas gdy dopuszczalne jest to tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, zaś w najbliższej odległości dziatki nr [...] Gmina zapewniała dostęp do kanalizacji sanitarnej – zaś organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, że podłączenie do niego byłoby ekonomicznie nieuzasadnione, w szczególności zaś żaden z organów nie dokonał w tym zakresie żadnych wyliczeń; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z: i. art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i w zw. z art. 15 k.p.a. przez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu II instancji (SKO) nie rozstrzygając o całości żądania sformułowanego w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Ostróda – w sposób rażący narusza zasady postępowania administracyjnego, które to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy; wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie; konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego; należy w tym miejscu wskazać, iż: "Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, może również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.04.2007 r., II OSK 610/06) – gdyby zaś Sąd prawidłowo ustalił zaistnienie przedmiotowej okoliczności z pewnością uchyliłby decyzję SKO, jako rażąco naruszającą prawo; ii. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji SKO, które wcześniej nie rozważył i nie odniósł się do jednego z zarzutów odwołania od decyzji Wójta Gminy Ostróda dot. niewystarczającego uzbrojenia działki dla zamierzenia budowlanego, co powodowało z kolei, że uzasadnienie decyzji SKO nie spełniało wymogów stawianych przez przepisy prawa i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie, czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie; iii. art. 7 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, niedokonania przez organ II instancji właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co w konsekwencji spowodowało dokonanie przez organ niewłaściwych ustaleń w zakresie rzeczywistego zagęszczenia zabudowy, dostępu do kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu do drogi publicznej nieruchomości, a co uniemożliwiło mu właściwą ocenę decyzji organu I instancji; należy zaś wskazać, iż wszystkie ww. naruszenia prawa procesowego skutkowały błędnym oddaleniem przez WSA skargi w niniejszej sprawie. Każdy z ww. błędów powodował bowiem, że Sąd nie miał możliwości rzetelnego rozpoznania sprawy, a co za tym idzie prawidłowego uchylenia decyzji SKO. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów niniejszego postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania zostały ze sobą treściowo powiązane i odnoszą się do kwestii dostępu do drogi publicznej terenu, na którym jest położona działka objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, uzbrojenia terenu, które zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, określonego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w tym w szczególności dotyczącego odprowadzenia ścieków z nieruchomości. Nadto, w "samodzielnym" zarzucie naruszenia przepisów postępowania, wskazano na błędną – niepełną treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wymienionych kwestii w podanej wyżej kolejności należało uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Po pierwsze, na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. (por. wyroki NSA z 5.04.2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc, inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280). Po drugie, należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. m.in. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751). Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., a także związany nimi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. (zarzut oznaczony jako 2d ii). Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję trafnie przyjął, że ustawowy warunek istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego nie oznacza uzależnienia ustalenia warunków zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanej zabudowy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pozytywnie zweryfikował spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (s. 12 zaskarżonej decyzji) w przedstawionym powyżej kontekście. Za pozbawione uzasadnionych podstaw należało również uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art 5 ust 1 pkt 2 u.c.p.g., ponieważ w dostateczny sposób zostało wywiedzione w pkt 2.9 analizy architektoniczo-urbanistycznej, że podłączenie działki do sieci kanalizacyjnej w istniejących okolicznościach nie jest uzasadnione. Sąd w zaskarżonym wyroku szczegółowo odniósł się do przedstawionych w analizie powodów zastosowania zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych również pod kątem obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., oraz do niezasadności zarzutu braku wyliczenia kosztów podłączenia działki do sieci kanalizacji (s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Na marginesie wypada wskazać na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym, przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., należy rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, ale i zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków." (por. m.in. wyroki NSA z 22.01.2020 r., II OSK 578/18, LEX nr 2825443 oraz z 14.06.2022 r., II OSK 1084/21, LEX nr 3413670). Z przedstawionych wyżej względów również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (oznaczony jako 2d iii), powiązany merytorycznie z poprzednimi zarzutami nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie rozstrzygnęła o całości żądania sformułowanego w odwołaniu, należy podkreślić, że przy częściowym uchylaniu decyzji organ odwoławczy powinien orzec co do jej pozostałej (nieuchylonej) części w celu uniknięcia ewentualnych wątpliwości związanych nową treścią rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże poprzestanie, tak jak w zaskarżonej decyzji, na orzeczeniu o uchyleniu decyzji w części, przy braku innych rozstrzygnięć, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie oznacza, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy decyzję Wójta Gminy Ostróda. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowany pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym organ odwoławczy nie jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy, jeżeli zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony i że organ wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie (por. wyroki NSA z 17.09.2019 r., I GSK 1226/19, LEX nr 2740638oraz z 18.01.2023 r., I GSK 113/22, LEX nr 3506350). Organ odwoławczy w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżone postanowienie i w tym zakresie orzekł co do istoty. W uzasadnieniu wypowiedział się też jednoznacznie akceptująco co do pozostałych kwestii zawartych w decyzji Wójta Gminy Ostróda. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.