II OSK 3093/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 149/14 w sprawie ze skargi K. N. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 149/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. N. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin nakazał K. N. rozbiórkę murowanego budynku, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce nr [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", przy ul. [...] w S. Powyższa decyzja, wysłana w dniu 23 lutego 2011 r. za pośrednictwem poczty polskiej na adres skarżącej, tj. ul. [...] w S., mimo dwukrotnego awizowania tj. w dniu 28 lutego 2011 r. i w dniu 8 marca 2011 r., nie została podjęta z urzędu pocztowego w terminie i została zwrócona w dniu 15 marca 2011 r. do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". W dniu 27 kwietnia 2011 r. organ powiatowy ponownie wysłał przedmiotową decyzję do K. N. za pośrednictwem poczty polskiej. Z adnotacji pracownika poczty polskiej dokonanej na awizie pozostawionym w skrzynce pocztowej wynikało, że pracownik poczty wskazał błędną datę odbioru przesyłki, tj. 16 maja 2011 r. (zamiast 14 maja 2011 r.). Powyższe zostało potwierdzone przez kontrolera - kierownika zmiany M. P. Ostatecznie przedmiotowa decyzja organu powiatowego została odebrana osobiście przez skarżącą w siedzibie PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin w dniu 20 maja 2011 r. Skarżąca pismem z dnia 2 czerwca 2011 r., wniosła odwołanie od decyzji organu powiatowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. Na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie Katarzyna Neumann-Piotrowska złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1145/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż w świetle brzmienia art. 44 k.p.a., decyzja PINB w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r., została skutecznie doręczona stronie z upływem 14 marca 2011 r. i od tej daty należy ustalać termin, w którym możliwe było wniesienie odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął więc z dniem 28 marca 2011 r., a po upływie tego terminu, decyzja stała się ostateczna. Powyższego faktu nie zmienia to, że dnia 27 kwietnia 2011 r. PINB w Szczecinie ponownie wysłał swoją decyzję do K. N., a następnie na skutek błędnej informacji doręczającego co do terminu odbioru pisma w placówce pocztowej, strona odebrała decyzję osobiście w organie w dniu 20 maja 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 963/12 oddalił skargę kasacyjną K. N. od wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., podzielając stanowisko sądu I instancji. Pismem z dnia 26 września 2013 r. K. N. złożyła do organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. We wniosku wskazała, że nie miała możliwości odbioru przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, że przez cały okres postępowania jak i obecnie, zamieszkuje w altance, będącej przedmiotem postępowania, o czym informowała pracowników organu. Dodatkowo z akt sprawy wynika, iż strona nie mieszkała pod adresem [...], co potwierdza adnotacja na kopercie wskazująca, że adresat nie mieszka pod wskazanym adresem. Co prawda na początku postępowania administracyjnego strona wskazała jako swój adres ul. [...] w S., jednak organ nie pouczył jej, zgodnie z art. 9 k.p.a. o treści art. 41 k.p.a., tj. o obowiązku powiadomienia organów o zmianie swojego adresu. W tej sytuacji, strona nieświadoma dokonanych doręczeń, została poinformowana przez rodziców którzy mieszkają pod adresem ul. [...] w S., o przesyłce nadanej w maju 2011 r. W związku z powyższym, strona bez swojej winy i nieświadomie nie dopełniła terminu do złożenia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił K. N. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lutego 2011 r. na skutek jej niepodjęcia, była dwukrotnie awizowana w dniu 28 lutego 2011 r. i w dniu 8 marca 2011 r., co oznacza, że decyzja organu powiatowego została skutecznie doręczona z upływem 14 marca 2011 r. i od tej daty należy liczyć 14 dniowy termin na wniesienie odwołania. W ocenie organu, argumentacja skarżącej, iż przez cały okres postępowania kontrolnego jak i obecnie zamieszkuje w altance, nie jest wystarczająca, aby termin do wniesienia odwołania przywrócić. Organ podkreślił, że od momentu wszczęcia postępowania adres ul. [...] w S. był jedynym adresem, jakim posługiwała się skarżąca, pod który kierowane były pisma organu I instancji. Do czasu zaistnienia sytuacji związanej z problemowym odbiorem przedmiotowej decyzji, skarżąca nie kwestionowała zamieszkiwania pod dotychczasowym adresem przy ul. [...] w S. Ponadto, z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne, K. N. , posiadała wiedzę, że jego zakończenie nastąpi w formie decyzji administracyjnej, co oznaczało, że mogła się spodziewać w skrzynce pocztowej korespondencji dotyczącej postępowania, w terminach przewidzianych przez przepisy prawa. Zdaniem organu skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła K. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 149/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestia terminu doręczenia skarżącej decyzji z dnia 22 lutego 2011 r. były przedmiotem oceny prawnej WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1145/11 oraz NSA, który wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 963/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Szczecinie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 58 k.p.a., którego § 1 stanowi, że w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Ponadto stosownie do § 2 ww. przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest uprawdopodobnienie przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r. Z treści przepisu art. 58 k.p.a. wynika, że to strona powinna uprawdopodobnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Decyzja, w odniesieniu do której skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, została jej doręczona w trybie doręczenia zastępczego, unormowanego w art. 44 k.p.a., co potwierdzają ww. wyroki WSA w Szczecinie oraz NSA. Sąd podkreślił, że wobec istotnych skutków, które wiążą się z faktem dokonania doręczenia, unormowania k.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia kilku różnych dat takiego doręczenia. Zaznaczyć trzeba, że gdy prawidłowo został zastosowany art. 44 k.p.a. adresat decyzji nie może powoływać się na obalenie domniemania doręczenia ustanowionego w tym przepisie. Tym samym późniejsze, kolejne już w danej sprawie, doręczenie rozstrzygnięcia organu nie powoduje otwarcia dla strony na nowo terminu do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Należy mu zaś przypisać jedynie walor informacyjny. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została wysłana pod wskazany przez skarżącą w toku postępowania adres (tj. ul. [...]). Na druku potwierdzenia odbioru przesyłki widnieje adnotacja urzędu pocztowego o dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 28 lutego 2011 r. i w dniu 8 marca 2011 r. Doręczyciel zaznaczył na druku, że pozostawił zawiadomienie na drzwiach o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od pozostawienia zawiadomienia, zgodnie więc z § 2 art. 44 k.p.a. Powyższe wskazuje że doręczenie K. N. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w trybie art. 44 k.p.a. było zgodne z prawem i wywarło skutek domniemania doręczenia na dzień 14 marca 2011 r. Osobisty odbiór decyzji w siedzibie organu w dniu 20 maja 2011 r. nie mógł wywrzeć jakiegokolwiek wpływu na bieg ustawowego terminu do zaskarżenia tej decyzji i nie może stanowić żadnego argumentu na rzecz przywrócenia skarżącej uchybionego terminu. W ostatnim piśmie z dnia 12 maja 2010 r. skierowanym przez skarżącą do organu, przed wydaniem decyzji PINB z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca w nagłówku podała swój adres: ul. [...]. Trafnie więc organ odwoławczy uznał, że skoro skarżąca nie zmieniała wskazanego adresu w trakcie toczącego się postępowania, to uchybienie organu I instancji i niepoinformowanie jej o obowiązku wynikającego z treści art. 41 § 1 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Nie odbieranie korespondencji, usprawiedliwiane faktem zamieszkania w altanie na działce (będącej przedmiotem postępowania), wskazuje na brak zainteresowania w tym zakresie oraz świadczy o zaniedbaniu w prowadzeniu własnych spraw i nie może usprawiedliwiać uchybienia terminu. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. wniosła K. N. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia przy którego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 59 § 2 k.p.a. poprzez odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przypadku, gdy istniały ku temu przesłanki; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na postanowienie przy którego wydaniu doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 59 § 2 k.p.a. poprzez odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przypadku, gdy istniały ku temu przesłanki. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do oceny, czy okoliczności podniesione przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dają podstawę do przyjęcia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu na prośbę zainteresowanego należy przywrócić termin do dokonania czynności jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Wykładnia gramatyczna tego przepisu (wraz z jego § 2) prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówi tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak m.in. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014,; zob. także wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1718/96). Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek K. N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r. wskazał, że przywołana przez nią okoliczność niezamieszkiwania pod dotychczasowym adresem korespondencyjnym przy ul. [...], nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym. Zarówno powyższe stanowisko jak i argumentacja przywołana przez Sąd pierwszej instancji zasługują w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż w toku toczącego się postępowania skarżąca wielokrotnie wskazywała w swoich pismach jako adres do doręczeń ul. [...] w S., co znajduje swoje potwierdzenie w aktach sprawy (np. pisma skarżącej z dnia 12 maja 2012 r., 7 maja 2010 r., 29 marca 2010 r., 18 lutego 2010 r.). Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kwestia daty doręczenia skarżącej decyzji PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r. została prawomocnie przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1145/11 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 963/12, w których to wyrokach Sądy przesądziły, że decyzja PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r. została doręczona skarżącej w trybie zastępczym (na podstawie art. 44 k.p.a.) z dniem 14 marca 2011 r. Nie można w tych okolicznościach uznać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r., nastąpiło bez winy strony skarżącej z uwagi na błędne doręczenie decyzji organu I instancji na niewłaściwy adres skarżącej. Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 1 i 2 nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy, kiedy to strona postępowania podawała organom adres, pod którym faktycznie nie przebywała i do pewnego czasu przesyłki tam wysyłane były odbierane przez skarżącą lub inne osoby tam zamieszkałe. Trudno więc w takiej sytuacji przyjąć, że organy naruszyły przepis art. 9 k.p.a. nie informując skarżącej o istnieniu przepisu art. 41 k.p.a., skoro podanie właściwego adresu zamieszkania (adresu do doręczeń), w każdym piśmie kierowanym do organów, należy do strony (art. 63 § 2 k.p.a.). Organy administracji publicznej we wszczętym prawidłowo postępowaniu, nie mają możliwości i obowiązku ustalać adresu faktycznego pobytu strony, jeżeli strona tego sama nie ujawni. To w interesie strony leży podanie organowi właściwego adresu zamieszkania (pobytu) i informowanie o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Należy zauważyć, że aktualnie wydawane dowody osobiste, nie zwierają również informacji o miejscu zameldowania właściciela tego dokumentu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.