II OSK 3091/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 147/24 w sprawie ze skargi E.D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 października 2024 r., II SAB/Gl 147/24, w wyniku rozpoznania skargi E. D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że E. D., obywatelka Ukrainy, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego (K. D.) wnioskiem z 29 marca 2023 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 24 czerwca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zawieszający bieg terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., przypominając, że jest nią stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, skarżąca złożyła bowiem swój wniosek 29 marca 2023 r., zaś w sposób skuteczny 20 lipca 2023 r., gdy uzupełniła wszystkie jego braki formalne i do dnia wniesienia skargi nie zostały podjęte żadne czynności procesowe. W rezultacie doszło do bezczynności, albowiem ta ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Sąd I instancji wskazał, że należy w sprawie zwrócić uwagę na okoliczności, które przemawiają za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, stosownie do art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Stanowisko takie jest wynikiem uwzględnienia, że organ administracji publicznej miał w polu widzenia postanowienia u.p.o.u. Na wskazaną ocenę rzutuje również fakt, że 30 sierpnia 2024 r. organ administracji publicznej wydał w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie. Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że nie podziela stanowiska pełnomocnika strony, iż przepisy u.p.o.u. ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej regulacji mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy. Zdaniem Sądu, niezbędne jest tu przyjęcie wykładni systemowej uwzględniającej całokształt uregulowań powyższego aktu prawnego, co nakazuje uznać, że przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach, należy odnieść do osób mieszczących się w definicji wskazanej w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., a tym samym art. 100c i art. 100d u.p.o.u. należy stosować do spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy. Przy ocenie zasadności wniesionej skargi, jak zauważył Sąd, w polu widzenia należy mieć jednakże nie tylko wykładnię przywołanych powyżej przepisów, ale także międzynarodowych. W tym zaś kontekście wymaga, zdaniem Sądu, podkreślenia, że obowiązek sprawnego działania przez organ administracji publicznej jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, wynikającej z postanowień art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które stanowi zasadę prawa Unii Europejskiej. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m.in. w k.p.a., w tym w treści jego art. 35 § 1 nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zaś w postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających przewidującego konkretne terminy załatwiania spraw, a w rozpoznawanej sprawie skorygowanej dodatkowo postanowieniami u.c. i u.p.o.u. Sąd przypomniał, że w Polsce obowiązują także postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej: EKPC. W świetle art. 13 EKPC, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Sąd I instancji wskazał, że z jednej strony wprowadzone zostały środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), natomiast z drugiej strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z przedmiotowych środków, przez co prawo to stało się w istocie iluzoryczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. W konsekwencji, również interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania. Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, co do pkt. 1., 2. i 4., zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100d ust. 1 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1, a wcześniej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1), dalej: dyrektywa 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów u.p.o.u., skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d u.p.o.u. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE; 3) art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczania tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich; 4) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; 5) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4, a także art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.p.o.u., podczas gdy skarga powinna być oddalona; 6) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a u.c., co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że postępowanie administracyjne – biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; 8) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.p.o.u. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów 1., 2. i 4. oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Śląskiego częściowo na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., które skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Śląskiego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały odpowiada stanowi bezczynności. Wbrew przyjętemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, naruszenia przez Sąd I instancji przepisów u.p.o.u. nie powinno się łączyć z wadliwym zastosowaniem przez Sąd pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, w tym w szczególności art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, mając na uwadze tak treść zaskarżonego wyroku, jak i sam przedmiot kontrolowanej przez Sąd sprawy zainicjowanej wnioskiem cudzoziemki z 14 kwietnia 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (ustalenie Sądu I instancji, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 29 marca 2023 r. nie odpowiada treści akt administracyjnych). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd nie stwierdził, że rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE i to tenże akt powinien określać maksymalny termin wydania wnioskowanej decyzji oraz bieg i sposób jego obliczania. Zasadnicze wątpliwości budzi nawiązanie przez skarżący kasacyjnie organ w podstawach wniesionej skargi kasacyjnej do powyższego aktu prawa wtórnego UE dotyczącego unormowania procedury służącej wydawaniu obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia na pobyt w celu wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego oraz odnoszenie go do sytuacji skarżącej cudzoziemki, jeżeli, jak wynika z akt sprawy, pozostaje ona z uwagi na wiek dzieckiem (ur. 2017 r.), a przy tym zezwolenie, o które wystąpiła, przyznające uprawnienie do pobytu na czas nieoznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostaje dokumentem pobytowym wydawanym wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego. Z oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił wykładnię prezentowaną przez Wojewodę Śląskiego, zgodnie z którą przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. Sprzeciwił się tym niemniej twierdzeniu, że ww. regulacja może kształtować sytuację prawną skarżącej, co wynikało z uznania przez Sąd, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały w celu wykonywania pracy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jest niezgodna z zasadą dobrej administracji, a także wymaganiami prawnomiędzynarodowymi. Naczelny Sąd Administracyjny argumentów nakazujących Sądowi I instancji pominąć regulację art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność skarżącej cudzoziemki jednakże nie podziela, uznając je za nieuzasadnione. W kontekście sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej konieczne jest zwrócenie uwagi na epizodyczny charakter art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.o.u., zgodnie z którym skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt stały nie pozwala w przyjętym przez ustawodawcę okresie sposobu rozpatrywania wniosku strony kwalifikować jako formy bezczynności. Regulacja ta zorientowana jest na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Wymienione przepisy, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, nie prowadzą do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Zasada ta znalazła zresztą swoje potwierdzenie w wydaniu przez organ wnioskowanej przez cudzoziemkę decyzji (decyzja z 30 sierpnia 2024 r., nr SOII.6152.316.2023). Inaczej niż uznaje Sąd I instancji, analizowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. W kontekście uwag Sądu I instancji nawiązujących do standardu wyznaczonego prawem międzynarodowym, który powinien kształtować wykładnię art. 100d u.p.o.u., należy zauważyć, że zakres przedmiotowy przywołanego w wyroku art. 13 EKPC określa zasada akcesoryjności. Oznacza ona, że wskazany przepis nie ma samoistnego bytu prawnego, a jedynie uzupełnia zakres ochrony wynikający z poszczególnych postanowień EKPC, które gwarantują poszczególne prawa i wolności jednostki. Ogólnym uwagom Sądu odwołującym się do przysługującego cudzoziemce prawa do skutecznego środka odwoławczego nie towarzyszyła jakakolwiek analiza ujawniająca, jakie materialne postanowienia EKPC powinny być traktowane w jej sytuacji jako naruszone. Powyższe wnioski powinny zostać równocześnie opatrzone jednak zastrzeżeniem, że odmiennej ocenie podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. oraz 4. i w tym zakresie oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.