II OSK 3084/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2163/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2163/14 w ten sposób, że w miejsce słów "z dnia [...] sierpnia 2014 r." wpisuje "[...] sierpnia 2014 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2163/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. (dalej skarżąca albo Spółdzielnia) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda albo organ II instancji) z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany na podstawie następujących ustaleń. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Starosta Miński (dalej Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym na działce budowlanej nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonej w M. przy ul. [...]j. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Starosta wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę – działając na wniosek na A. W.. oraz K. i J. K. zarzucających, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W dalszej kolejności, w niniejszej sprawie wydano kilka rozstrzygnięć organów obu instancji, spośród których dwa zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/12, WSA uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2012 r., nr [...], wskazując na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Z kolei wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/13, WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2013 r., nr 42/2013, stwierdzając, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., organ II instancji nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności, przesądzających, jego zdaniem, o uznaniu wnioskodawców za strony postępowania, które bez własnej winy nie brały w nim udziału, a tym samym mogły domagać się jego wznowienia. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. oraz decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpoznawał odwołanie A. W., właścicielki działki o nr ew. [...], która pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja, objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, jest ulokowana w niedopuszczalnej, w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej rozporządzenie) odległości od granicy z tą działką, a to wpływa na sposób jej zagospodarowania. Tym samym zaistniała powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że ściana budynku została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy nieruchomości z działką o nr ew. [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisem konieczne było zachowanie odległości 3 m. Objęty projektem taras jest ulokowany na stropie niższej kondygnacji – piwnicy, której ściana na wysokości 1 m została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy z ww. działką odwołującej się. Opisana powyżej ściana nie może być postrzegana jako element architektoniczny o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Skargę do WSA złożyła Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, dalej pr.bud.), poprzez niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy zakwestionowana część budynku stanowi taras i ma do niego zastosowanie ust. 5 tego przepisu, naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. wobec błędnego przyjęcia, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz 149 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy w sytuacji kiedy organ miał kompetencje jedynie do zbadania przesłanki wznowienia postępowania. Rozwijając prezentowane stanowisko w uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że zbliżenie (jak w projekcie) tarasu do granicy z działką sąsiednią jest dopuszczalne w świetle § 12 ust 5 rozporządzenia. Nie ma znaczenia, czy pionowa część tarasu jest osłoną samodzielnej konstrukcji podłogi tarasu, czy też stanowi element ściany pomieszczenia piwnicy, na stropie której ulokowano taras. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów przyjmując, że zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2014 r. odpowiada prawu. Zdaniem WSA, Wojewoda prawidłowo ustalił, że odwołująca się jest właścicielką działki o nr ew. [...], która pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. We wznowionym postępowaniu zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie brała udziału bez własnej winy. Jak wynika z zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego, inwestycja jest ulokowana w niedopuszczalnej, w świetle rozporządzenia, odległości od granicy z działką o nr ew. [...]. Okoliczność ta wpływa na sposób zagospodarowania ww. działki. Tym samym zaistniała powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. W., jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 pr.bud., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że ściana budynku została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy nieruchomości z działką o nr ew. [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisem konieczne było zachowanie odległości 3 m. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że chodzi o ścianę budynku w części garażu, który nie w całej wysokości jest ulokowany pod ziemią. Garaż na wysokość 1 m "wychodzi" poza powierzchnię gruntu i tym samym zbliżony jest do granicy z działką sąsiednią, a więc jest zaprojektowany z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia. W kontekście takiego rozwiązania architektonicznego bez znaczenia jest to, co zostało usytuowane na stropie garażu. Analiza dopuszczalności sytuowania w takiej odległości tarasu miałaby istotne znaczenie, gdyby garaż nie był zaprojektowany częściowo ponad poziomem gruntu. Względem obiektów położonych pod poziomem gruntu nie są przewidziane wymogi w zakresie ich lokowania w relacji z granicą nieruchomości. Stosownie do § 12 ust. 7 rozporządzenia, odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W analizowanym projekcie nie taras, a część garażu wychodząca na wysokość 1 m ponad poziom gruntu i ulokowana w odległości 1,93 m jest tym fragmentem obiektu, który zaprojektowano z naruszeniem wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Wbrew zarzutom skarżącej, opisana powyżej ściana garażu w sposób oczywisty nie może być postrzegana jako element architektoniczny, o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Nie chodzi o mur oporowy tarasu, a o ulokowanie kondygnacji tylko częściowo pod ziemią w niedopuszczalnej odległości od granicy z sąsiednią działką. Zdaniem WSA, w odniesieniu do odwołującej się zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skoro tak, to sprawa w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę powinna zostać ponownie zbadana w szczególności w kontekście słuszności podnoszonych zarzutów. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Spełniając powyższy obowiązek, Wojewoda prawidłowo, po uchyleniu decyzji organu I instancji - uchylił decyzję ostateczną oraz rozstrzygnął sprawę administracyjną co do jej istoty. W skardze kasacyjnej z dnia 25 czerwca 2015 r., Spółdzielnia , reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 5 maja 2015 r. w całości zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 pr.bud. i § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia przez ich nieprawidłową wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że lokalizacja budynku jest niezgodna z ust. 1 § 12 rozporządzenia w związku z tym, że część kondygnacji podziemnego garażu wychodząca ponad wysokość poziomu gruntu znajduje się w zbyt bliskiej odległości od granicy działki, podczas gdy znajdująca się w tej odległości część budynku stanowi taras, a w związku z tym odległość 1,93 m od granicy działki jest zgodna z ust. 5 rozporządzenia, 2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 pr.bud. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. skutkujące przyjęciem, że po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę istnieje możliwość kontroli prawidłowości złożonego wniosku i wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5 rozporządzenia, niezależnie od sposobu jego wykonania. Nie ma znaczenia, czy znajduje się on na podstawie ziemnej, betonowej czy też na stropie garażu podziemnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym zarzutów, spośród których żaden nie okazał się uzasadniony. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne przyjęte w ślad za Wojewodą przez WSA. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu ustalenie dotyczące odległości ściany budynku znajdującego się na działkach o nr [...],[...],[...] i [...] względem granicy z działką o nr [...], która wynosi 1,93 m. Usytuowana w tej odległości ściana dotyczy budynku garażowego, który częściowo ulokowany jest pod ziemią, na wysokość 1 m wychodząc ponad powierzchnię gruntu. Na stropie tego garażu usytuowany został taras. Dokonując kontroli decyzji z [...] maja 2015 r., sąd I instancji zasadnie uznał, że część garażu wychodząca na wysokość 1 m ponad poziom gruntu, ulokowana w odległości 1,93 m od granicy działki o nr ewid. [...], jest fragmentem obiektu, który został zaprojektowany oraz wykonany z naruszeniem wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej odnośnie tego, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5 rozporządzenia, niezależnie od sposobu jego wykonania. Zaaprobowanie tego stanowiska doprowadziłoby do obejścia § 12 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym do zaburzenia reguł dotyczących sytuowania obiektów budowlanych przy granicy z działkami sąsiednimi. Samo wykonanie tarasu na części budynku, wystającej ponad powierzchnię, mającego otwory okienne bądź wywietrzniki, nie może być traktowane jako utworzenie samego tylko tarasu, który w takim wypadku stanowi dodatek do znajdującego się pod nim budynku. W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 35 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2-4 pr.bud. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Wojewoda był w niniejszej sprawie organem II instancji rozpoznającym w trybie instancyjnym odwołanie od decyzji Starosty z dnia 28 listopada 2011 r. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ ten miał pełną kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do meritum. Zainicjowanie postępowania wznowieniowego tworzy odrębny tok instancji w którym dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia co do meritum, tak jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, nie została zarezerwowana tylko dla organu I instancji. Stanowisku temu nie przeczy ani brzmienie art. 149 § 2 k.p.a., ani też art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, w wyroku sądu I instancji, oczywistą omyłkę pisarską. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.