II OSK 3071/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 629/24 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 r. nr OA.7721.11.2.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki altany oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 17 września 2024 r., II SA/Rz 629/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Rzeszowie w sprawie ze skargi M.T. (skarżąca) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie z 26 marca 2024 r. nr OA.7721.11.2.2024, w przedmiocie nakazu rozbiórki altany, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łańcucie (PINB lub organ I instancji), przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w K. W jej wyniku ustalono, że na w/w nieruchomości zlokalizowana jest altana o wymiarach 3,60 x 5,60 m, pełniąca funkcję budynku gospodarczego. Obiekt posiada drewniane słupy, ustawione na stopach betonowych. 2.2. Organ I instancji ustalił, że altana została wybudowana w 2015 r. na podstawie zgłoszenia z 20 lipca 2015 r., przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę Powiatu Łańcuckiego 6 sierpnia 2015 r. Ustalono, że wymiary zewnętrzne altany są zgodne ze zgłoszeniem, niemniej wybudowano ją bezpośrednio nad siecią gazową dn50. W piśmie z 12 grudnia 2023 r. P. sp. z o.o. (Spółka) poinformowała, że ww. gazociąg średniego ciśnienia został wybudowany w 1984 r., a strefa kontrolna nad ww. gazociągiem wynosi 3 m (po 1,5 m po obu stronach gazociągu). Zdaniem PINB powyższe wyklucza możliwość wszczęcia postępowania naprawczego wskazując, że według lp. 1 tabeli nr 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013, poz. 640, rozp. MG 2013), wymagana odległość pomiędzy gazociągiem średniego ciśnienia dn50, a spornym obiektem wynosi minimum 1,5 m. Zdaniem organu I instancji, w sprawie zachodzi zatem przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725 ze zm., uPb), co z kolei uprawniało do wydania nakazu rozbiórki altany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. W następstwie decyzją z 23 stycznia 2024 r. nr PINB.5160.2.6.2023, PINB nakazał M.T. rozbiórkę w/w altany. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że M.T. wniosła odwołanie od w/w decyzji nakazowej, domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie na okres 3 miesięcy. 2.4. Dalej w wyroku II SA/Rz 629/24 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję nakazową organu I instancji. Przywołując w wyroku motywy decyzji organu wojewódzkiego wskazano, że wedle PWINB realizacja altany wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nadto bezsprzeczne jest, że powstała ona legalnie, na podstawie zgłoszenia, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Niemniej, na inwestorze spoczywa obowiązek realizacji robót zgodnie z przepisami. Wskazał organ wojewódzki, że o ile przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422 ze zm., rozp. MI 2002), nie znajdują zastosowania do altany w zakresie odległości tego obiektu od obiektów znajdujących się na sąsiedniej działce, a także od granicy działki, to w dacie jej budowy obowiązywało rozp. MG 2013, z którego wynika, że najmniejsza dopuszczalna szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa, wybudowanych przed 12 grudnia 2001 r. wynosi 3 m, tj. po 1,5 m po obu stronach gazociągu. Organ odwoławczy podniósł, że wynikający z § 10 ust. 3 rozp. MI 2002 zakaz wznoszenia w strefach kontrolowanych obiektów budowlanych stanowi samodzielną przesłankę, niezależną od pozostałych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Zdaniem PWINB, sama okoliczność usytuowania altany w strefie kontrolowanej gazociągu stanowi niezgodność z przepisami cyt. rozporządzenia. Prawidłowo zatem jego zdaniem organ I instancji uznał, że w opisywanej sprawie zachodzi okoliczność wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, obligująca do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb. 3.1. W skardze do WSA w Rzeszowie na w/w decyzję PWINB, M.T. wniosła o jej uchylenie, jak i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, decyzja PWINB została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.), poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że brak jest możliwości doprowadzenia altany do stanu zgodnego z prawem. W jej przekonaniu rozbiórka altany nie jest ostatecznością i nie jest konieczna do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 269; Ppsa) zwróciła się do sądu wojewódzkiego z wnioskiem o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z projektu technicznego przebudowy sieci i przyłącza gazowego, projektu zagospodarowania terenu, odpisu z protokołu, zgłoszenia budowy, uzgodnienia przebudowy odcinka gazowego, natomiast na podstawie art. 61 § 3 Ppsa wniosła o wstrzymanie wykonania przedmiotu skargi. 3.2. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Do akt administracyjnych załączono postanowienie w/w organu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. 3.3. Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z 29 maja 2024 r. poinformował sąd wojewódzki o tym, że skarżąca dokonała przebudowy istniejącego gazociągu i w związku z powyższym wniósł o przeprowadzenie dowodów dokumentów w postaci porozumienia z 25 stycznia 2024 r., zaświadczenia Starosty Łańcuckiego o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, protokołu zdawczo-odbiorczego przebudowanego odcinka sieci gazowej, mapy poglądowej zawierającej inwentaryzację powykonawczą sieci gazowej. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie skargę uwzględnił. 4.2. W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję sąd pierwszej instancji stwierdził, że prowadząc postępowanie PWINB zobligowany będzie uwzględnić fakt zawarcia porozumienia pomiędzy skarżącą, a dysponentem prawnym sieci gazowej - Spółką - jak również ustali konsekwencje realizacji tego porozumienia w kontekście przywołanych wyżej przepisów technicznych określających sytuowanie sieci gazowych. Zasadniczym argumentem dla uwzględnienia skargi było ziszczenie się – w ocenie sądu a quo – przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz błędy w postępowaniu wyjaśniającym. Sąd pierwszej instancji uwypuklił, że celem postępowania naprawczego nie jest zasadniczo funkcja represyjna, lecz doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na możliwość usunięcia kolizji altany z gazociągiem wskazywały dokumenty dołączone do odwołania. W toku postępowania sądowego skarżąca przedstawiła porozumienie ze Spółką, z którego wynika wyrażenie zgody na przełożenie, rozbiórkę i likwidację gazociągu w rejonie spornej altany. Wzięcie pod uwagę tego dowodów i wynikających z nich okoliczności może pozwolić na uniknięcie najbardziej dolegliwych dla inwestora konsekwencji prawnych postępowania naprawczego. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe. W ocenie sądu pierwszej instancji organy nie ustaliły w sposób wszechstronny stanu faktycznego, a zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł PWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. 5.2. Jako podstawy kasacyjne wskazano art. 174 pkt 2 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm. – Ppsa), tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 153 i art. 135 Ppsa poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, a jego uzasadnieniem oraz oceną prawną sprawy, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia z powodu braku możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 "kpa" (przyjdzie uznać, że chodzi Kodeks postępowania administracyjnego – K.p.a. – uwaga Sądu) poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z 23 stycznia 2024 r., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie PWINB złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. 5.4. Podnosząc zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazano na sprzeczność między nim, gdzie powołano się na art. 135 Ppsa, a treścią rozstrzygnięcia ograniczającego się do uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wbrew ocenie prawnej sprawy zawartej w zaskarżonym wyroku, możliwość usunięcia niezgodności z prawem budowy przedmiotowej altany nie zaistniała na etapie postępowania administracyjnego. Wyrażenie wstępnej zgody na przebudowę gazociągu przez jego właściciela nie oznacza, że możliwe jest wydanie nakazu jego przebudowy na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 uPb. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu okolicznością świadczącą o braku potrzeby zastosowania wobec skarżącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będzie tylko i wyłącznie faktyczne usunięcie kolizji z gazociągiem, co jest możliwe poprzez przebudowę gazociągu na podstawie pozwolenia na budowę, uzyskanym we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 6.3. Usprawiedliwiony jest jeden z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczący zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 153 i art. 135 Ppsa poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, a jego uzasadnieniem. Ta sprzeczność uzasadnienia z sentencją wyroku sprowadza się do zamieszczenia w uzasadnieniu zdania: "Wyłożone względy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa i uchyleniu decyzji organów obu instancji". Tymczasem w rozstrzygnięciu wyroku w jego pkt I orzeczono o uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji. Ponadto wytyczne zawarte na s. 7 uzasadnienia wyraźnie zostały skierowane do PWINB. Oznacza to, że zamiarem ujawnionym w rozstrzygnięciu zaskarżonego wyroku było usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, to uchybienie sądu a quo, nie uniemożliwia przy tym kontroli kasacyjnej kwestionowanego orzeczenia. Przywołać przy tym wypadnie, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taki przypadek – w ocenie Sądu Naczelnego – zachodzi w przedmiotowej sprawie. 6.4. Nie są usprawiedliwione pozostały podstawy kasacyjne. Trafnie sąd pierwszej instancji dostrzegł, że w trakcie toczącego się postępowania naprawczego skarżąca zawarła ze Spółką porozumienie, na podstawie którego zobowiązała się przełożyć sieć gazową w celu usunięcia kolizji z wybudowaną przez siebie legalnie – co jest bezsporne dla stron – altaną. Podzielić należy ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku, że była to okoliczność mająca istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania naprawczego, a w kategoriach prawnych słusznie uznano to porozumienie, jako wypełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Słusznie także sąd pierwszej instancji uwypukla, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 uPb, jest przywrócenie oznaczonego stanu faktycznego, gdy idzie o sporny obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Sąd wojewódzki wyrokując, jak w pkt I zaskarżonego wyroku, uwzględnił przy tym zasadę ogólną z art. 7 K.p.a., co zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie organ, nakazującą uwzględniać "słuszny interes obywateli". Interes skarżącej trudno nie oceniać jako "słuszny", czyli godny ochrony, zasługujący na uwzględnienie, skoro skarżąca działając w zaufaniu do organów administracji architektoniczno-budowlanej wystąpiła ze zgłoszeniem i zrealizowała zgodnie z nim sporną altanę. Następnie, gdy wyszła na jaw kolizja z gazociągiem, podjęła niezwłocznie czynności zmierzające do usunięcia tej kolizji, czyniąc to także legalnie (w skardze kasacyjnej PWINB tej okoliczności nie podnoszono). 7. Z wyłożonych przyczyn i uznając, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę kasacyjną oddalono w myśl art. 184 Ppsa.