II OSK 307/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 139/21 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 139/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] nr [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], gmina Z., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie: a) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżony organ nie dopuścił się naruszenia terminu załatwienia sprawy, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy i niebudzący wątpliwości materiał dowodowy świadczy o tym, że organ mógł wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie w ustawowym terminie, z przyczyn zaś obiektywnie nieustalonych dopuścił się przewlekłości postępowania, błędnie niestwierdzonej przez Sąd, co powinno prowadzić do wydania orzeczenia uwzględniającego skargę w całości i stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, b) art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w świetle materiału dowodowego i okoliczności sprawy organ dopuścił się naruszenia i nieprzestrzegania zasady szybkości postępowania, jego działania nie miały charakteru wnikliwego uzasadnionego stanem faktycznym sprawy, a przedsiębrane środki nie prowadziły do jej załatwienia, zaś dalszego przedłużania toku postępowania, co powinno prowadzić do wydania orzeczenia uwzględniającego skargę w całości i stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, c) art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie w działaniu skarżonego organu przewlekłości postępowania i bezczynności, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na celowe, nieuzasadnione faktycznie ani prawnie działania Wójta Gminy Z., których wyłącznym celem i skutkiem jest najdłużej jak jest to możliwe odwlekanie w czasie wydania merytorycznej i zgodnej z przepisami prawa decyzji w sprawie, co powinno prowadzić do wydania orzeczenia uwzględniającego skargę w całości i stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, d) art. 154 § 4 w zw. z § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest dopuszczalne w toku postępowania orzeczenie obowiązku naprawienia szkody, a właściwym trybem postępowania jest postępowanie przed sądem cywilnym, w sytuacji gdy niezbędnym dla uzyskania naprawienia szkody jest wydanie prejudykatu w postaci orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co powinno prowadzić do wydania orzeczenia uwzględniającego skargę w całości i stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od Wójta Gminy Z. na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) dokumentacji w zakresie wniosku [...] sp. z o.o. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] obr. [...], Z., b) umowy dzierżawy nr [...] z [...] marca 2021 r., zawartej pomiędzy [...] sp. z o.o. a Gminą Z., c) protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego SKO z [...] października 2021 r. oraz zawiadomienia z [...] października 2021 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz [...], d) zdjęć z geoportalu obrazujących posadowienie wieży na działkach nr [...],[...] i [...] oraz jej odległość od zabudowań i dróg publicznych na fakt istnienia podstaw do stwierdzenia bezczynności organu gminy i przewlekłości postępowania, niezgodnych z prawem działań skarżonego organu, stwierdzenia przez organ odwoławczy zaniechań organu gminy w toku prowadzonego postępowania, istnienia podstawy do wystąpienia ze skargą w celu ochrony interesu publicznego oraz uzasadnionego interesu strony, faktu, że w tożsamych sprawach pod względem prawnym i faktycznym ten organ Gminy w ciągu 70 dni wydał pozytywne decyzje lokalizacyjne inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] oraz na działce nr [...] – działkach, które stanowią własność gminy ([...] i [...]), mimo że w przypadku działki nr [...] wieża telekomunikacyjna znajdowała się bliżej drogi powiatowej niż w przypadku działki nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. R. K. nie podał konkretnej podstawy swojej skargi kasacyjnej wskazując jedynie na 174 p.p.s.a. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy zauważyć, że art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 12 k.p.a. adresowane są do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej lub materialnej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Wójt Gminy Z. pozostawał w bezczynności, bądź przewlekle prowadził postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647). W niniejszej sprawie ma rację sąd wojewódzki, że Wójt Gminy Z. nie pozostawał w bezczynności jak również nie można mu czynić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły czyli prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych. Przypomnieć należy, że [...] sierpnia 2018 r. ([...] sierpnia wpływ do organu) [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. złożyła wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie było zawieszone od [...] października 2018 r. do [...] lipca 2019 r. Organ I instancji czterokrotnie wydawał decyzje odmawiające wydania lokalizacji - [...] listopada 2019 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] września 2020 r. i [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trzy pierwsze decyzje uchyliło do ponownego rozpoznania, natomiast [...] stycznia 2022 r. uchyliło w całości decyzję z [...] czerwca 2021 r. i ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] nr [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], gmina Z. Słusznie zauważył sąd I instancji, że okoliczność, iż rozpoznanie tej sprawy trwało ponad 2 lata nie oznacza naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że szybkość postępowania nie może odbywać się kosztem dokładnego, kompleksowego, rzetelnego i wnikliwego wyjaśnienia istotnych prawnie okoliczności faktycznych. Nie można Wójtowi Gminy Z. zarzucić bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż przyznać należy, że od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji upłynął dość długi okres czasu. Organ ten starannie prowadził postępowanie, nie podejmował czynności pozornych. Trafnie wskazał WSA w Łodzi, że sprawa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej) jest zaliczana do kategorii spraw skomplikowanych, wymagających przeprowadzenia skrupulatnego i bardzo rozległego postępowania dowodowego. Sam skarżący kasacyjnie od marca 2021 r. kierował do organów I i II instancji liczne pisma co również wydłużyło czas postępowania w przedmiotowej sprawie. Złożony charakter niniejszej sprawy znajduje także potwierdzenie w uchylaniu kolejnych decyzji Wójta Gminy odmawiających ustalenia lokalizacji dla inwestycji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zalecało przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. SKO w P. w postanowieniu z [...] stycznia 2021r. (nie uznając ponaglenia skarżącego za uzasadniony) stwierdziło, po analizie czynności podejmowanych w sprawie przez Wójta Gminy Z., że "działania te znajdują uzasadnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz mają na uwadze okoliczności podnoszone przez organ odwoławczy w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej słusznie sąd wojewódzki nie uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 12 k.p.a., w konsekwencji czego nie doszło też do naruszenia przez WSA w Łodzi art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 154 § 4 w zw. z § 5 p.p.s.a. Art. 154 p.p.s.a. dotyczy niewykonania wyroku sądu, który uwzględnił skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca co wskazano na początku niniejszego uzasadnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów oraz wniosków dowodowych z pism z [...] stycznia i [...] maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.