II OSK 3068/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1407/14 w sprawie ze skarg E. M. i D. M. na postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. i D. M. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupcy wystawił na E. M. i D. M. w dniu [...] maja 2014 r. tytuły wykonawcze nr [...] i [...], w których określono treść obowiązku: "Poddać syna F. M. ur. [...].10.2011 r., zam. Os. N. [...],[...] S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem szczepień ochronnych przeciwko błonicy, krztuścowi i tężcowi, przeciwko zakażeniom haemophilus influenzae oraz przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B". Obowiązek ten wynika z przepisów prawa: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086). Powyższe tytuły wykonawcze zostały skierowane do Wojewody Wielkopolskiego jako organu egzekucyjnego w celu przymusowego wykonania wymienionego w nich obowiązku. W toku postępowania skarżący podnieśli zarzuty, iż nałożony obowiązek jest niewykonalny, bowiem szczepienie to powinno poprzedzić badanie kwalifikacyjne dziecka, na które w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.) nie wyrażają zgody. Ponadto organ nałożył środek egzekucyjny, który jest uciążliwy, czym naruszono art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej "u.p.e.a"). Postanowieniami z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupcy uznał za niezasadne zarzuty D. M. oraz E. M. dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniego F. M. Zażalenia na powyższe postanowienia wnieśli E. M. i D. M., powtarzając argumenty podnoszone w toku postępowania. Postanowieniami z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu tych zażaleń, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do podnoszonej przez strony niewykonalności obowiązku organ wskazał, iż lekarskie badanie kwalifikacyjne (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych) jest obowiązkową i integralną częścią "obowiązku szczepienia", gdyż na jego podstawie można wykluczyć ewentualne przeciwwskazania do wykonania szczepień (np. z powodu choroby), a tym samym bezpiecznie podać szczepionkę. Brak zgody na przeprowadzenie lekarskiego badania kwalifikacyjnego nie zwalnia rodziców dziecka, jako opiekunów prawnych, z obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, gdyż obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Odpowiadając na zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wskazał, że grzywna nie jest karą za niewykonanie obowiązku, ale jest środkiem mającym skłonić osoby uchylające się do wykonania obowiązku. Skargi na powyższe postanowienia wnieśli E. i D. M. Skarżący podnieśli, że organ II instancji wydając postanowienie o uznaniu zarzutów za bezpodstawne naruszył przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. Organ powinien umorzyć postępowanie, gdyż wskazane zarzuty są uzasadnione. Zdaniem skarżących ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi jest niezgodna z art. 38, art. 39 i art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Pominięcie zgody na szczepienie pacjenta lub jego opiekuna prawnego stoi w sprzeczności z prawem europejskim, w tym Europejską Konwencją o Ochronie Prawa i Godności Istoty Ludzkiej wobec zastosowań Biologii i Medycyny i z prawem pacjenta do świadomej odmowy albo zgody na zabieg medyczny, jak również Traktatem Lizbońskim (Art. 6) oraz Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (Rozdział I, Art. 3, pkt 2). Ponadto skarżący powtórzyli zarzuty podnoszone w toku postępowania i dodatkowo zarzucili naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., bowiem postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w ich ocenie, nie zawierało należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Odpowiadając na skargi Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1408/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skarg E. M. i D. M. na wyżej wskazane postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, iż skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności nałożonego na strony obowiązku Sąd podał, iż wynika on wprost z ustawy. Obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie musi być potwierdzony decyzją administracyjną, gdyż wynika on wprost z przepisu prawa, a konkretnie z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd podzielił zdanie organu, że odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu do szczepienia nie stanowi przesłanki wskazującej na niewykonalność wyżej opisanego obowiązku. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Jak wyjaśnił Sąd, badanie to jest niezbędnym elementem szczepienia ochronnego, bez którego nie może ono zostać przeprowadzone. Ma ono na celu ustalenie czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie i jest nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegającą na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka. Oznacza to, iż egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Rodzice niepełnoletniego dziecka objętego obowiązkiem szczepień ochronnych nie mogą, w ocenie Sądu, odmówić poddania dziecka temu badaniu powołując się na treść art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego Sąd podzielił argumentację organu, iż wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji (kary, dolegliwości) finansowej za niewykonanie obowiązku. Jej celem jest wyłącznie przymuszenie do wykonania tego obowiązku. Świadczy o tym treść art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku wykonania obowiązku, nieziszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu, na wniosek zobowiązanego. Ponadto zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Odnosząc się do zarzutu zgodności ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z Konstytucją RP, Sąd I instancji podał, że nie występuje sprzeczność z żadną ze wskazanych przez skarżących norm konstytucyjnych. W szczególności szczepienia obowiązkowe nie stanowią eksperymentu naukowego (medycznego). Art. 68 Konstytucji RP, poza przepisami przywoływanymi przez skarżących, zawiera także ust. 4 wprost stanowiący, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Podobnie Sąd odniósł się do zarzutów niezgodności ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z regulacjami prawa europejskiego. Nakaz poszanowania integralności fizycznej i psychicznej człowieka oraz poszanowania swobodnej i świadomej zgody osoby zainteresowanej, wyrażonej zgodnie z procedurami określonymi przez ustawę, może być bowiem ograniczany i nie oznacza definitywnego zakazu podejmowania wobec jednostki działań o charakterze przymusowym, gdy działając wbrew zarówno interesowi powszechnemu polegającemu na eliminowaniu zagrożenia społeczeństwa szczególnie groźnymi chorobami zakaźnymi, jak i własnemu odmawia ona wyrażenia zgody na podjęcie niezbędnych procedur medycznych. Taka właśnie sytuacja zachodziła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie. Pogląd ten nie jest w żaden sposób ograniczany przez prawo europejskie, co wynika np. z regulacji art. 3 wykładanego zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C 2007.303.1) mówiącego, iż wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. M. i D. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnieśli o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i nie dokonał uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo naruszenia przez to postanowienie przepisów o właściwości organów w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do wykroczenia poza granice zaskarżenia wskazane w treści skargi wniesionej przez skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie dokonał uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo naruszenia przez to postanowienie przepisów o właściwości organów w postępowaniu administracyjnym oraz 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do wykroczenia poza granice zaskarżenia wskazane w treści skargi wniesionej przez skarżących. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Unormowanie z art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Nie negując stanowiska, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, zauważyć wypada, że – co słusznie podkreślił Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wskazane postanowienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są rozstrzygnięciami organu egzekucyjnego, lecz mają charakter stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów i wydane zostały przez organy właściwe na wniosek Wojewody Wielkopolskiego, będącego organem egzekucyjnym. Zaznaczyć trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., a poprzedzające je postanowienie organu I instancji podjęto na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. stanowi, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. W myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 34. § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Stosownie do § 2 tego artykułu, na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Treść powyższych unormowań jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe postanowienia nie zostały podjęte przez organ egzekucyjny, lecz wydano je w trybie prezentacji stanowiska wierzyciela. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu służy status wierzyciela, jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 2013 r., II SA/Po 711/13 - LEX nr 1370929). Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, przedmiotowe postanowienia nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. mającego polegać na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie dokonał uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo naruszenia przez to postanowienie przepisów o właściwości organów w postępowaniu administracyjnym. Nie znajduje również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do wykroczenia poza granice zaskarżenia wskazane w treści skargi wniesionej przez skarżących. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że powyższy zarzut jest bezpośrednio powiązany z poprzednim zarzutem naruszenia przepisów o właściwości organów w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywując ten zarzut podano bowiem, że przed przystąpieniem do merytorycznej analizy orzeczenia Sąd I instancji winien był dokonać oceny działalności organu administracji w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze. Wywiedziono przy tym, że pominięcie kwestii oceny prawnej kompetencji organu do wydania postanowienia pozostaje rażąco sprzeczne z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej podano, przedmiotowe postanowienia zostały podjęte bez naruszenia przepisów o właściwości organów. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 134 § 1 p.p.s.a. w kontekście wskazanym w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym wypada, że podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. Jak wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów tej skargi, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Odnosząc się do nadesłanego przed rozprawą stanowiska organizacji społecznej – Ogólnopolskiego Stowarzyszenia W., zauważyć wypada, że nie jest ono powiązane z zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż nie odnosi się do kwestii właściwości organów, a więc w istocie nie dotyczy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy. Granice tej sprawy są bowiem zakreślone treścią zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wspomniane stanowisko organizacji wykracza zatem poza granice rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.