II OSK 3066/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłościowej [...] sp. z o.o. sp. komandytowej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2510/19 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłościowej [...] sp. z o.o. sp. komandytowej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 sierpnia 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.768.2019.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2510/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. sp. komandytowej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. (dalej; skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 sierpnia 2019 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 27 sierpnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 20 maja 2019 r. o wpisie do rejestru zabytków budynku [...], wzniesionego w latach [...] według projektu Z. W., położonego przy ul. [...] w W. Organy ustaliły, że budynek [...] stanowi istotny element założenia tzw. [...]. Omawiany budynek to jeden z ostatnich, oryginalnych elementów zabudowy tego założenia. W odniesieniu do walorów zabytkowych samego budynku wyjaśnił, że budynek [...] stanowi reprezentatywny przykład powojennej architektury modernistycznej doby PRL (w szczególności lat [...]. XX w.). Modernistyczny charakter obiektu (wpisany w nurt powojennej, polskiej architektury o funkcjach [...]), korespondujący z jego usytuowaniem w ciągu ul. [...], zdeterminował formy architektoniczne, które zostały uwydatnione dekoracją w postaci mozaik oraz elementów wykończeniowych i przeszklonych elewacji. Niewielka w stosunku do otaczającej zabudowy wysokość [...]. Efekt ten wzmocniło zastosowanie parterowych kiosków handlowych. Jednocześnie reprezentacyjny charakter nadano ścianie południowej, widocznej od ul. [...]. Tektonika tej części budynku została uwydatniona przez operowanie płaszczyznami pozbawionym okien oraz kontrastującymi z nimi dużymi partiami przeszklenia. Plastyczny wymiar elewacji uwydatniła również przeszklona klatka schodowa od strony zachodniej oraz niewielki balkon od strony wschodniej. Szczególne znaczenie dla odbioru budynku miał umieszczony na ścianie południowej [...]. Elementem nadającym budynkowi indywidualny wyraz artystyczny jest również zastosowanie tłucznia ceramicznego oraz wprowadzenie mozaiki ceramicznej i dekoracji przestrzennej na ścianach powyżej pawilonów handlowych. Sposób opracowania elewacji znalazł swoje przedłużenie w holu [...], w którym zastosowano dekorację z tłucznia. Inny charakter otrzymało wnętrze pomieszczeń [...], zaprojektowane przez Z. W. we współpracy ze Z. G. Dzięki ceglanej okładzinie wnętrze [...] i foyer otrzymało skromny charakter, przełamywany niewielkimi płaszczyznami pokrytymi boazerią. Pierwotny charakter wnętrza czytelny jest w przestrzeni foyer. Budynek jest zatem spójny formalnie i artystycznie, i na terenie W. nie posiada bezpośrednich analogii, o tak dobrze zachowanej strukturze i substancji oryginalnej. Uszkodzenia materiału budowlanego (nieszczelność dachu) lub wyposażenia (w znacznej mierze zasłoniętego płytami z karton-gipsu) nie wykluczają przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich, które zatrzymają proces niszczenia elementów obiektu oraz pozwolą na uwydatnianie posiadanych wartości zabytkowych. Z analizy materiału zdjęciowego wynika, że późniejsze przekształcenia związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu nie doprowadziły do utraty oryginalnej formy wyrazu architektonicznego. Obiekt posiada zatem samoistne wartości artystyczne, historyczne i naukowe. W wyniku skargi wniesionej 7 października 2019 r. na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.), a także przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. – dalej: ustawa o ochronie zabytków). W toku postępowania przez Sądem pierwszej instancji w dniu 26 maja 2020 r. skarżący przedstawił dwie opinie w sprawie wpisania omawianego obiektu do rejestru zabytków. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji i za niecelowe uznaje powtórzenie powyższych wywodów. Zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada kryteriom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne wyczerpująco odnoszące się do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Podkreślił, że organ konserwatorski dysponuje specjalistyczną wiedzą pozwalającą mu na właściwą ocenę charakteru obiektu i jego walorów uzasadniających dokonanie wpisu do rejestru zabytków. Zabytek zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jest pojęciem niedookreślonym, bowiem definicja odwołuje się do pojęć ocennych i uznaniowych. Organ, w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, orzekając o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wyczerpująco i profesjonalnie omówił przesłanki, zgodnie z którymi obiekt charakteryzuje się cechami, uzasadniającymi objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony wartość historyczną, artystyczną i naukową. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut braku zgromadzenia ekspertyz na okoliczność zabytkowego charakteru obiektu, bowiem organy konserwatorskie są organami wyspecjalizowanej wiedzy, którą dysponują przez swoich wykwalifikowanych w tym kierunku pracowników. Stanowisko skarżącego przedstawione na piśmie w uzupełnieniu skargi z powołaniem się na dwie załączone opinie nie zasługiwało na uwzględnienie. Pierwsza opinia dołączona do pisma nie wskazuje autora, a druga opinia nie spełnia kryteriów profesjonalnej polemiki ze stanowiskiem organów konserwatorskich. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które mimo wymogu zawartego w tym przepisie, nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wpisania budynku [...] do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wytknął Sądowi pierwszej instancji, że ten zrezygnował z analizy poprawności przyjętego przez organ w zaskarżonej decyzji stanowiska, poprzez stwierdzenie, że podziela ustalenia i argumentację organu, przyjmuje je za własne i za niecelowe uznaje ich powtórzenie w treści zawierającej argumentację sądu. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli stanowiska sądu pierwszej instancji musiałby dokonać analizy argumentacji organu odwoławczego, a nie sądu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazał, że niedopuszczalna jest argumentacja Sądu pierwszej instancji, jakoby sam fakt, iż organy konserwatorskie są organami wyspecjalizowanej wiedzy wystarczył, aby uznać słuszność wydanej decyzji. Skoro Sąd przyjął za własną argumentację organu, to odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że ogólne powoływanie się na posiadanie przez budynek [...] samoistnych wartości artystycznych, historycznych czy naukowych, bez wyjaśnienia jakie to konkretnie okoliczności pozwalają na zajęcie prezentowanego stanowiska, nie może być uznane za wystarczające. Skarżący zarzucił także, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały przeprowadzone żadne specjalistyczne ekspertyzy. Mimo to, sąd wojewódzki uznał, że podniesiony w tym zakresie zarzut jest niezasadny, a jedna z przedstawionych przez skarżących w sprawie opinii nie może być uznana za profesjonalną polemikę ze stanowiskiem organów konserwatorskich, bowiem zawiera wyłącznie doznania jej autora. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem wskazane przepisy prawa materialnego, gdyż nie zostały wskazane przesłanki wpisania obiektu do rejestru zabytków. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniósł też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie procesowym z 24 lipca 2023 r. (wpływ 26 lipca 2023 r.) skarżący uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej, podnosząc szereg argumentów wskazujących na brak walorów zabytkowych budynku [...], a także stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie zabrakło należytego przeprowadzenia dowodów, a nawet te zebrane organ ocenił nie w sposób swobodny, a dowolny. W osobnym piśmie z tej samej daty skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dołączonej ekspertyzy urbanistycznej dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynku [...] w W., sporządzonej w W. dnia 21 czerwca 2023 r. przez mgr inż. arch. M. S. Wnioskiem 5 sierpnia 2023 r. (wpływ 7 sierpnia 2023 r.) uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] wniosło o dołączenie akt sprawy o sygn. akt II OSK 119/21, wskazując, że w powyższym postępowaniu dot. skargi na decyzję z [...] r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie odwołania M. G. i [...] SK Sp. z o.o. Sp.k. od decyzji z [...] r. o wpisie do rejestru zabytków [...] uczestnik postępowania - skarżący w obecnie rozpoznawanej sprawie Syndyk przedstawił tę samą opinię sporządzoną przez mgr inż. arch. M. S. W postępowaniu o sygn. akt II OSK 119/21 zebrano materiał dowodowy, który może przyczynić się do rozstrzygnięcia obecnie rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. 2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z art. 183 § 1 zd. drugie nie wynika jednak, że w dowolnym czasie skarżący kasacyjnie ma możliwość przytoczenia nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest bowiem, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieprawidłowej kontroli przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego i w rezultacie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zawarte w uzupełnieniu skargi kasacyjnej z 24 lipca 2023 r. argumenty opierające się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (m.in. art. 7, art. 79, 80 k.p.a.) nie mogą zostać uwzględnione z powodu wniesienia tych zarzutów z przekroczeniem terminu 30 dni do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a. (doręczenie odpisu wyroku Sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem nastąpiło 11 sierpnia 2020 r., a zatem termin na jej wniesienie minął 11 września 2020 r.). Z powyższych względów należy uznać, że skarżący nie podważył skutecznie stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji odwoławczej i przyjętego przez sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną sąd ocenił więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie prawidłowości zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenia przepisów prawa materialnego. 3. Na uwzględnienie nie zasługuje wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – ekspertyzy urbanistycznej dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynku [...] w W., sporządzonej w W. dnia 21 czerwca 2023 r. przez mgr inż. arch. M. S. Należy bowiem wskazać, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. brak jest podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie (por. np. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1, poz. 1.; wyroki NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1215/08 i z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2466/10 – CBOSA). 4. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, gdy uzasadnienie orzeczenia wskazuje, jaki jest stan faktyczny został przyjęty i dlaczego. W takim przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są błędne (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, CBOSA). Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w ramach którego dokonywana jest ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego. Należy jednak wskazać, że w swoich rozważaniach, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Powołując się na przepisy prawa materialnego ustanawiające przesłanki do wpisu obiektu do rejestru zabytków, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, wskazał, że w świetle argumentacji przestawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ swoim rozstrzygnięciem nie przekroczył granic uznania dopuszczanego w świetle powyższych przepisów zawierających pojęcia niedookreślone. W zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego stwierdził, że nie było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii eksperta wskazując na wyspecjalizowany charakter organu konserwatorskiego wydającego decyzję o wpisie do rejestru zabytków. Chociaż postawa prawna rozstrzygnięcia została wyjaśniona w sposób lakoniczny to nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł stawiska w tym zakresie. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. 5. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, wskazać należy, że podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może opierać się na kwestionowaniu ustaleń faktyczny. W świetle braku zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie w postępowaniu kasacyjnym zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji przyjął za własne ustalenia organu w zaskarżonej decyzji z 27 sierpnia 2019 r., że budynek [...], wzniesiony w latach [...] według projektu Z. W., stanowi reprezentatywny przykład powojennej architektury modernistycznej doby PRL (w szczególności lat [...]. XX w.) o właściwej formie i skali względem całego założenia tzw. [...], której jest istotnym elementem. Fakt, że powyższy budynek stanowi integralną część tego założenia uznano za nośnik dodatkowych jego wartości, wynikających z zachowanego kontekstu pozostałych elementów założenia, z którymi pozostaje w relacji przestrzennej. Modernistyczny charakter obiektu (wpisany w nurt powojennej, polskiej architektury o funkcjach [...]), korespondujący z jego usytuowaniem przy ul. [...], zdeterminował formy architektoniczne, które zostały uwydatnione dekoracją w postaci mozaik oraz elementów wykończeniowych i przeszklonych elewacji. Ustalono, że budynek omawianego [...] jest spójny formalnie i artystycznie i na terenie W. nie posiada bezpośrednich analogii, o tak dobrze zachowanej strukturze i substancji oryginalnej. Stwierdzone uszkodzenia materiału budowlanego lub wyposażenia nie stoją na przeszkodzie przeprowadzeniu prac remontowych i konserwatorskich, które zatrzymają proces niszczenia elementów obiektu oraz pozwolą na uwydatnianie posiadanych wartości zabytkowych. Wartość historyczna budynku wynika z jego powiązania z zabudową [...], rozwojem techniki [...] oraz przemian zachodzących w polskim [...]. [...] jest świadectwem nowoczesnych tendencji w ówczesnej kulturze PRL, a także potrzeby budowania społecznego kontekstu architektury i rozwoju technik marketingowych, do czego przyczynił się m.in. [...]. O wartości historycznej świadczy również fakt, że [...]. Wartość naukowa budynku wynika z jego warstwy materialnej, m.in. zaprojektowanej przez inż. Z. M. konstrukcji umożliwiającej stworzenie w budynku [...], użytych materiałów i ich opracowania, jak również indywidualnych rozwiązań, mających na celu dostosowanie [...] oraz [...] do potrzeb użytkowników. O wartości architektonicznej świadczy również projekt i aranżacja [...]. Z powyższego wynika więc, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, że organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego, uznając, że obiekt charakteryzuje się cechami uzasadniającymi objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową, a zatem spełnia definicję zabytku i może zostać wpisany do rejestru zabytków. Doszło zatem do prawidłowego zastosowania przesłanek do uznania obiektu za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w powiązaniu z art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. 6. W zakresie wniosku uczestnika postępowania o dołączenie akt sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 119/21 należy stwierdzić, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt innej sprawy sądowoadministracyjnej. W art. 111 § 1 albo § 2 p.p.s.a. przewidziano możliwość połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania, jeżeli mogły być objęte jedną skargą albo pozostają ze sobą w związku. Taka sytuacja względem sprawy o sygn. akt II OSK 119/21 nie zachodzi. Wniosek nie podlega więc uwzględnieniu. 7. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.