II OSK 3059/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 718/24 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2024 r. znak: DOR.7210.93.2023.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 26 czerwca 2024 r., VII SA/Wa 718/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 15 stycznia 2024 r. znak: DOR.7210.93.2023.KBL, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 10 października 2022 r., znak: IR-IV.784O.35.2022.6, Wojewoda Wielkopolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Pilskiego nr 405 z 24 maja 2018 r., znak: AB.6740.536.2018.IV, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...], w [...]), przeniesionej decyzją Starosty Pilskiego z 12 maja 2021 r., znak: AB.6740.591.2021.IV, na rzecz W.M. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 718/24 kolejno wskazano, że powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę było uznanie przez organ wojewódzki, że kontrolowana decyzja w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb) w zw. z § 110 pkt 1 i § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013, poz. 630, rozp. MG 2013). Usytuowanie projektowanego budynku naruszało bowiem strefę kontrolowaną pobliskiego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 relacji Piła-Wałcz, którego ciśnienie nominalne wynosi 5,4 MPa (gazociąg wybudowano w 1974 r.). 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z wnioskiem W.M., GINB pismem z 15 listopada 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego. We wniosku zarzucono, że Wojewoda nie pozyskał informacji dotyczących tego, czy wskazany gazociąg jest wykorzystywany, a zatem czy w ogóle zachodzą okoliczności uzasadniające stosowanie przepisów dotyczących stref ochronnych. Według wiedzy wnioskodawcy przedmiotowym gazociągiem płynął gaz z Rosji, która w kwietniu 2022 r. wstrzymała dostawy gazu do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie. Ponadto obowiązująca aktualnie szerokość strefy kontrolowanej jest ponad 5 razy mniejsza niż odległość przedmiotowego obiektu do gazociągu (strefa kontrolowana - po 4 metry od osi gazociągu w każdą stronę, dom inwestora położony jest ponad 20 m od osi gazociągu). Przepisy regulujące istnienie stref kontrolowanych gazociągów zostały przyjęte w celu umożliwienia operatorowi sieci właściwej ochrony należących do niego urządzeń, nie zaś po to, aby samoistnie wprowadzić jakąkolwiek reglamentację i ochronę w tym względzie, poprzez kreowanie bezwzględnego zakazu wszelkiej zabudowy. Strefy ochronne gazociągu nie oznaczają stref "ochrony ludzi i mienia", tj. stref bezpieczeństwa dla osób trzecich, ale tworzone są wyłącznie dla umożliwienia operatorowi sieci gazowej czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Pozwalają więc operatorowi na podejmowanie niezwłocznych działań w wypadku stwierdzenia potencjalnego zagrożenia przyszłej działalności grożącej gazociągowi. Ta "niezwłoczność" ma również istotne znaczenie przy ocenie skutków społeczno- gospodarczych, wywoływanych przez decyzję kwestionowaną z powodu rażącego naruszenia prawa. W sprawie – zdaniem wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji – nie wzięto zatem również pod uwagę okoliczności, w jaki sposób zmniejszenie strefy kontrolowanej na skutek wadliwego prawnie wydania pozwolenia na wykonanie inwestycji przez stronę postępowania wpłynie negatywnie na możliwość skutecznej jego ochrony (np. poprzez brak dostępu do gazociągu, konieczność podejmowania ponadprzeciętnych starań w celu kontrolowania gazociągu, czy też czynienia nadzwyczajnych nakładów finansowych na jego utrzymanie). Wojewoda nie dokonywał żadnych ustaleń w tym zakresie w prowadzonym postępowaniu, a w ocenie wnioskodawcy takie ograniczenie nie istnieje. Jakkolwiek decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem § 10 ust. 3 oraz § 110 rozp. MG 2013, to jednak mając na uwadze nie tylko postać uchybienia, którego dopuścił się Starosta w przedmiotowej decyzji, ale również przez wzgląd na skutki tego uchybienia oraz na zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), nie można uznać, że w sprawie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie powoduje decyzja naruszająca prawo, a więc że decyzja ta wydana została w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i należy ją bezwzględnie wyeliminować z obrotu prawnego. Podmiot zarządzający gazociągiem przez wiele lat nie podejmował wystarczających kroków w celu oznaczenia strefy kontrolowanej, a po ich podjęciu oznaczył ją niewłaściwie w terenie (tak jak wygląda ona w odniesieniu do gazociągów wybudowanych po 12 grudnia 2001 r.). Ponadto wskazana strefa kontrolowana nie jest naniesiona na mapy ewidencyjne, co istotnie ogranicza możliwość ich dostrzeżenia w ramach projektowania obiektów. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 718/24 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 15 stycznia 2024 r. GINB, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego. 2.5. W wyroku przywołano motywy decyzji organu centralnego. GINB wyjaśnił, że zgodnie z § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2, tabelą nr 1 ww. rozp. MG 2013, dla gazociągów wybudowanych przed 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę o ciśnieniu nominalnym gazociągu (MPa) powyżej 2,5 do 10 i średnicy gazociągu powyżej 300 mm do 500 mm w stosunku do budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej, szerokość stref kontrolowanych wynosi 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi gazociągu). Z projektu zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji wynika natomiast, że planowany dom jednorodzinny został usytuowany w odległości od ok. 26,5 m do ok. 24,5 m od istniejącego gazociągu (budynek usytuowany jest ukośnie względem gazociągu, odległości odczytano biorąc pod uwagę skalę mapy). Dokumenty znajdujące się w aktach organu wojewódzkiego wskazują, że ww. gazociąg ma średnicę DN 350, ciśnienie nominalne 5,4 MPa i został wybudowany w 1974 r. Biorąc pod uwagę, że szerokość projektowanego budynku wynosi 10,16 m, praktycznie cały budynek został usytuowany w 35-metrowej strefie kontrolowanej gazociągu. Mając na uwadze taki stan prawny i faktyczny, nie budziło wątpliwości GINB prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez organ wojewódzki. Rażąco naruszony został przez Starostę art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 110 pkt 1 i z załącznikiem nr 2 do ww. rozp. MG 2013 jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Również niemożliwe do zaakceptowania są skutki stwierdzonego naruszenia. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości gazociągów, co przekłada się na bezpieczeństwo obiektów budowlanych oraz ich użytkowników. Kwestia bezpieczeństwa w żadnym wypadku nie może być bagatelizowana. Bezpieczeństwo zdrowia i życia użytkowników obiektów budowlanych jest bowiem jedną z podstawowych wartości, która powinna podlegać ochronie w toku procesu inwestycyjno-budowlanego. Zlokalizowanie obiektu w bliskości od gazociągu może mieć nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej. Z uwagi na powyższe GINB uznał, że brak było podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego w sposób rażący naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 3.1. Z tą decyzją GINB nie zgodził się W.M., wnosząc skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm.), § 110 pkt 1 i § 10 ust. 3 rozp. MG 2013 poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 10 października 2022 r. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 K.p.a., podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. 3.2. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. 3.3. Uczestnik postępowania – Operator [...] oddz. w P. wniosła o oddalenie skargi. Spółka ta podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, eksponuje potrzebę uwzględnienia zakazu wznoszenia obiektów budowlanych w strefach kontrolowanych gazociągu, uwypukla nakaz przestrzegania przepisów odnoszących się do warunków technicznych w odniesieniu do gazociągów, a zwłaszcza w aspekcie ochrony przeciwpożarowej. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pełni podzielił dokonaną przez GINB ocenę trafności rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego, wynikającą ze stwierdzenia przez ten organ rażącego naruszenia przez Starostę Pilskiego art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 110 pkt 1 i z załącznikiem nr 2 do ww. rozp. MG 2013. Wskazane przepisy są jasne i nie nasuwają wątpliwości wykładniczych. Zdaniem tegoż sądu trafnie też stwierdził organ wojewódzki (co podkreślił GINB w swej decyzji), że skutki stwierdzonego naruszenia odległości posadowienia budynku w odniesieniu do wówczas obowiązującej szerokości stref kontrolowanych gazociągu (70 m, a więc po 35 m w każdą stronę od osi gazociągu) są niemożliwe do zaakceptowania z uwagi na kwestie związane z bezpieczeństwem użytkowania obiektu budowlanego. 4.3. W ocenie sądu a quo, GINB, uzasadniając swoją decyzję, prawidłowo wskazał też na § 10 ust. 1-3 ww. rozp. MG 2013, obowiązujący w dniu wydania pozwolenia na budowę, wyjaśniając, że w strefach kontrolowanych gazociągów tego typu, jaki występuje w sprawie niniejszej, niedopuszczalne było wznoszenie obiektów budowlanych oraz podejmowanie działań, mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W tym kontekście słusznie uznał Wojewoda Wielkopolski w swej decyzji, że Starosta Pilski wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej P.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego naruszył w sposób rażący nie tylko ww. przepis rozporządzenia wykonawczego, ale również art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb (wg. stanu na dzień wydania pozwolenia na budowę), przez niemożliwe do zaakceptowania zaniechanie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Takie uznanie organu wojewódzkiego, w pełni uzasadnione obowiązującym i powołanym przez Wojewodę oraz GINB prawem, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie mogło być poczytane za spełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art 145 § 1 pkt 2 i art 151 Ppsa poprzez wadliwe oddalenie skargi, albowiem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, ponieważ decyzja Starosty Pilskiego o pozwoleniu na budowę nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb; decyzja Wojewody Wielkopolskiego została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została oparta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że decyzja Starosty Pilskiego z 24 maja 2018 r. r. nie posiada cech określonych w tym przepisie, tj. nie naruszała rażąco prawa; b) art. 134 § 1 Ppsa poprzez to, że sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia sądu; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 7 K.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Starosty Pilskiego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, b) art. 8 K.p.a. - poprzez nie pogłębienie zaufania skarżącego do organów Państwa, polegające na uznaniu decyzji Starosty Pilskiego jako niezgodnej z przepisami prawa, c) art. 16 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pilskiego w sytuacji, kiedy brak było podstawy do stwierdzenia nieważności, d) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sprawy, skutkującą stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie w zakresie decyzji Starosty Pilskiego wystąpiły okoliczności kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. 5.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2) zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. 5.4. Oświadczono nadto, że nie wnosi się o przeprowadzenie rozprawy. 5.5. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 110 pkt 1 i załącznikiem nr 2 do rozp. MG 2013, ponieważ wprawdzie w dacie wydawania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w [...] wydanego dla P.R., działka ta znajdowała się strefie kontrolowanej przez zarządzającego gazociągiem, jednak strefa ta była niewłaściwie oznaczona przez zarządzającego gazociągiem i nie była naniesiona na mapy ewidencyjne. Skarżący podnosił, że szerokość stref kontrolowanych dotycząca nowo wybudowanych gazociągów (po 11 grudnia 2001 r.) jest znacząco mniejsza niż w przypadku gazociągów wybudowanych przed tą datą, a co wprawdzie samo przez się nie uzasadnia zastosowania nowych przepisów (lub ich dowolnej korekty) względem starszych gazociągów, jednakże daje podstawę do kwestionowania możliwości uznania takiego naruszenia w zakresie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę za rażące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy. W przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. 6.2. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji przeprowadził bowiem prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 Ppsa. 6.3. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie objęta była wydana w trybie nieważnościowym unormowanym w art. 156-159 K.p.a. decyzja GINB, którą ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 15 stycznia 2024 r., z kolei stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Pilskiego nr 405 z 24 maja 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla opisanego na wstępie budynku mieszkalnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, nadzwyczajnym trybem postępowania w stosunku do postępowania zwykłego, posiadającym odrębny przedmiot. Stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten w sposób istotny ogranicza zatem kompetencje organów administracji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ww. przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. 6.4. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które – jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym – wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że skarżący kasacyjnie formułując zarzuty na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 Ppsa postrzega naruszenie większości przywołanych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji należy skonstatować, że zarzuty kasacyjne w większości wskazują jedynie na taki rodzaj naruszenia prawa, który jest nieistotny z punktu widzenia podstaw stwierdzenia nieważności. Niemniej uznając nawet, że zarzuty skargi kasacyjnej mogłyby odnosić się do kwalifikowanego naruszenia prawa, co pośrednio wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie zasługiwałby na uwzględnienie. 6.5. Przechodząc w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia 7, 8 i 16 K.p.a. w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że z punktu widzenia formalnego regulacje te zawarto w K.p.a., zatem co do reguły ustawie zawierającej przepisy prawa procesowego, a nie materialnego. Ponadto zarzutem tym autor skargi kasacyjnej objął kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 10 października 2022 r. a nie podlegającą obecnie kontroli sądowoadministracyjnej decyzję GINB. Niemniej jednak uznając, że zarzut ten zmierza do wykazania, że wadliwie – czego nie dostrzec miał sąd pierwszej instancji – GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego naruszającej zdaniem strony skarżącej art. 7, 8, 16 K.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pilskiego z 24 maja 2018 r. przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania kwalifikowanej formy naruszenia tych regulacji, traktowanych jako przepisy prawa materialnego. Nie zwrócono uwagi, że art. 8 i art. 16 K.p.a. to przykłady regulacji rozbudowanej, dzielącej się na paragrafy, w oznaczonym stopniu tak wadliwie formalnie oznaczone zarzuty kasacyjne nie poddają się kontroli. W tym miejscu należy podkreślić, że GINB nie orzekał w postępowaniu odwoławczym w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego, ale w postępowaniu nadzwyczajnym. Fakt, że strona nie zgadza się zaś z przyjętym przez organ centralny sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie to okoliczności faktyczne – dla potrzeb wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym – miałyby zostać niewyjaśnione. To, że w wyniku swojej subiektywnej oceny skarżący kasacyjnie nie akceptuje rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, nie stanowi prawnej podstawy do stwierdzenia, że zachodziły podstawy do uznania, że sąd I instancji wadliwie oddalił skargę "zwykłą", zamiast uchylić zaskarżoną decyzję GINB. 6.6. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 Ppsa. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m. in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., II FSK 629/08, LEX nr 577312). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący nie wykazał, że sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 10 października 2022 r. 6.7. Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Sąd Naczelny nie podziela ww. zarzutów, albowiem stanowisko GINB w sprawie, zaaprobowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku przez sąd pierwszej instancji, jest prawidłowe. Właściwie sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że ujawnione w powyższym zakresie naruszenie prawa zawarte w źródłowej decyzji Starosty Pilskiego ma charakter kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 110 pkt 1 i załącznikiem nr 2 do rozp. MG 2013 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy przypomnieć, że Starosta Pilski decyzją nr 405 z 24 maja 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], w [...]. Niewątpliwie z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb wynika konieczność, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 10 ust. 1-3 rozp. MG 2013 (wg. stanu na dzień wydania pozwolenia na budowę) dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane (ust. 1). W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). Zgodnie zaś z § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2, tabelą nr 1 ww. rozp. MG 2013 dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę o ciśnieniu nominalnym gazociągu (MPa) powyżej 2,5 do 10 i średnicy gazociągu powyżej 300 mm do 500 mm w stosunku do budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej szerokość stref kontrolowanych wynosi 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi gazociągu). Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że planowany dom jednorodzinny został usytuowany w odległości od ok. 26,5 m do ok. 24,5 m od istniejącego gazociągu. Dokumenty znajdujące się w aktach organu wojewódzkiego wskazują, że ww. gazociąg ma średnicę DN 350, ciśnienie nominalne 5,4 MPa i został wybudowany w 1974 r. Biorąc pod uwagę, że szerokość projektowanego budynku wynosi 10,16 m praktycznie cały budynek został usytuowany w 35-metrowej strefie kontrolowanej gazociągu. 6.8. Mając na uwadze taki stan prawny i faktyczny, nie budzi wątpliwości prawidłowość oceny prawnej ww. naruszenia prawa przez Starostę Pilskiego, dokonanej przez organ wojewódzki. Rażąco naruszony został przez organ powiatowy decyzją o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 110 pkt 1 i z załącznikiem nr 2 do rozp. MG 2013. Trafne jest także stanowisko sądu pierwszej instancji, że w/w przepisy są jasne, ich stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Również niemożliwe do zaakceptowania są skutki stwierdzonego naruszenia. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej – usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości gazociągów, co przekłada się na bezpieczeństwo obiektów budowlanych oraz ich użytkowników, które w żadnym wypadku nie może być bagatelizowane. Bezpieczeństwo zdrowia i życia użytkowników obiektów budowlanych. Jak trafnie wskazał GINB w zaskarżonej decyzji, również zlokalizowanie obiektu w bliskości od gazociągu może mieć nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej. W ramach niniejszego postępowania nadzwyczajnego obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa było wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - patrz wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717). 6.9. Uwzględniając powyższe, w ocenie NSA organy orzekające w tej sprawie, w odniesieniu do przedmiotowego pozwolenia, prawidłowo oceniły decyzję Wojewody Wielkopolskiego, właściwie przyjmując, że nie jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle wszystkich powyższych wywodów, za niesłuszny uznać przeto należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 tej ustawy, skoro sąd ten prawidłowo ocenił, że zaskarżona doń decyzja prawa nie naruszała i skargę oddalił. 7. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.