II OSK 3031/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1043/24 w sprawie ze skargi O. P.-S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1043/24, oddalił skargę O. P.-S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2024 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - dalej: "GDOŚ", postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu zażalenia O. P.-S. – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie – dalej: "RDOŚ" z dnia 30 października 2023 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego na części działki nr ew. [...], obr. W., gm. R. Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Działka nr ew. [...] leży w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i na terenie specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...]. Inwestycja leży w 100 m pasie ochronnym od linii brzegowej W., co potwierdzają załączniki do projektu decyzji i mapa (https:// [...]). Skarżąca natomiast do zażalenia dołączyła mapę geodety, na której naniesiono nową linię brzegową jeziora W., oddaloną o ponad 100 m od inwestycji. Dalej organ podniósł, że linia brzegowa jeziora W. pokrywa się z linią brzegową wskazaną w projekcie decyzji. To co przyjęto za linię brzegową na mapie geodety jest granicą szuwaru. Skargę na to postanowienie złożyła O. P.-S., postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżąca zakwestionowała ustalenia organów co do braku zachowania 100 m odległości działki inwestycyjnej od linii brzegowej jeziora W. Taki wymóg zawiera bowiem § 5 ust. 1 pkt 7a uchwały w Mazurskim Parku Krajobrazowym, który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Przepis ten odpowiada art. 17 ust. 1 pkt 7 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1890) - dalej: "u.o.p.". W ocenie Sądu meriti, w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, należy zgodzić się z organami, że realizacja inwestycji naruszy powyższy zakaz. Stanowisko to potwierdza bowiem zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapy katastralne, rastrowe i topograficzne, zdjęcia satelitarne, a także opinia z dnia 24 października 2023 r. przesłana przez Mazurski Park Krajobrazowy, wyniki inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej m.in. dotyczące działki [...] dostarczone przez Fundację [...]. Część działki leży w 100 m pasie od linii brzegowej faktycznej, a także od granicy działki nr [...] - (jeziora przepływowego na rzece N. o nazwie [...]. Ponadto, organ poddał analizie możliwość zastosowania odstępstwa od ww. zakazu. Niemniej przedstawiony w projekcie decyzji budynek nie mieści się w żadnym z wyjątków określonych w uchwale. Nie służy bowiem turystyce wodnej, gospodarce wodnej, ani rybackiej. Nie zachodziły również wyjątki określone w art. 17 ust. 2 u.o.p., wyłączające zachowanie wskazanej odległości w przypadku: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, już tylko z tych przyczyn uzgodnienie nie mogło być pozytywne. W konsekwencji organy nie miały obowiązku poddawać ocenie, czy inwestycja nie narusza zakazów obowiązujących w obszarze specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...]. Ponadto, w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody' organ przede wszystkim bada, czy inwestycja nie naruszy zakazów ustalonych w aktach prawa miejscowego ustanawiających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Niemniej organ I instancji przedstawił stanowisko również i w tym zakresie, powołując się na inwentaryzację przyrodniczą, z której wynika, że na tym obszarze występuje wiele gatunków rzadkich i zagrożonych wymarciem roślin i zwierząt. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zgromadziły wszystkie istotne dokumenty i informacje niezbędne do ustalenia, czy planowana inwestycja podlega zakazowi budowy. Stan faktyczny oraz prawidłowa ocena dowodów pozwoliły na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie mogły mieć zatem wpływu na rozstrzygnięcie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i brak oceny mapy geodety z dnia 13 września 2023 r. Organ ocenił ten dokument, jednak uznał że pomiaru dokonano z uwzględnieniem granicy szuwaru. Ponadto, mapa ta została sporządzona na zlecenie skarżącej, a zatem stanowiła dokument prywatny, któremu przeczą dane ustalone przez organ, na podstawie m.in. zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, usługi WMS, Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOTIOk). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1635 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. P.-S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2022 poz. 5615) – dalej: "uchwała" w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja naruszy 100 m pas ochronny Jeziora W., podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że zamierzenie budowlane na działce [...] będzie zlokalizowane w odległości ponad 100 m od brzegu Jeziora W., a tym samym przywoływany zakaz nie powinien zostać zastosowany; b) art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a który prawidłowo zastosowany skutkowałby uzgodnieniem przedmiotowego projektu decyzji oraz poprzez ograniczenie prawa własności nie na podstawie przepisów ustawy, a na podstawie błędnej wykładni przepisów uchwały tj. § 5 ust. 1 pkt 7; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w związku z § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały wskutek nieprzeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji własnej, dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego, a tym samym bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu uzgodnieniowego i w rezultacie oddalenie skargi pomimo istnienia wadliwości postanowienia zarówno w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych jak i materialnych, które powinny spowodować uchylenie postanowień organów pierwszej oraz drugiej instancji b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art 80 K.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd pierwszej instancji działalności organów administracji publicznej występujących w niniejszej sprawie, przejawiającą się w braku zastosowania środka określonego w treści wskazanej podstawy prawnej zarzutu, tj. uchylenia skarżonego postanowienia GDOŚ oraz poprzedzającego postanowienia RDOŚ, na mocy których nie wyjaśniono w sposób jasny i wyczerpujący, w jaki sposób zamierzona inwestycja skarżącego ma powodować złamanie zakazu wskazanego w uchwale, dodatkowo mając na uwadze istnienie zabudowań na nieruchomościach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, uzbrojenie nieruchomości sąsiednich w przyłączeniową. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a, poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, wskutek przyjęcia, że: - planowana na działce nr ew. [...] obr. W. inwestycja naruszy zakaz lokalizacji nowych obiektów w odległości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, podczas gdy część działki Skarżącej leży poza 100 m strefą ochronną, natomiast ustawodawca dopuścił możliwość realizacji inwestycji na części działki, a wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy, a dodatkowo analiza podjęta przez organ ograniczyła się do zbadania odległości w linii prostej z pominięciem rzeczywistego przebiegu pasa 100 m od faktycznej linii brzegowej zbiornika wodnego z uwzględnieniem nachylenia terenu, które wzięte pod rozwagę z pewnością spowodowałoby zwiększenie odległości od brzegu zbiornika wodnego i w konsekwencji ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane będzie w odległości ponad 100 m od Jeziora W., - bezpodstawne uznanie, że to co zostało przyjęte za linię brzegowa na mapie dołączonej do zażalenia jest "granicą szuwaru" podczas gdy organ nie przeprowadził oględzin analizowanego terenu i rzeczywistych pomiarów odległości zbiornika od miejsca, gdzie posadowiony ma być budynek, natomiast brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego rzekome istnienie szuwaru, a ponadto analiza organu oparta została dokumentach, które zostały wprowadzone jako dowód natomiast nie zostały przedstawione Skarżącej, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w konsekwencji nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń postępowania, do których doszło w toku postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy rozstrzygnięcia wydane przez organu obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskutek braku dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń organów w zakresie wpływu planowanej inwestycji na cele utworzenia parku krajobrazowego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym zbagatelizowanie, że wskutek położenia działki skarżącej w sąsiedztwie zabudowy, w tym zlokalizowanej na działce nr [...] (leżącej ok 130 m od nieruchomości skarżącej), nr [...] (ok 90 m od nieruchomości skarżącej) oraz nr [...] (oddzielonej od działki Skarżącej jedynie szerokością drogi), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady adekwatności i proporcjonalności ograniczeń w zakresie prawa własności, w tym także naruszenia interesu prawnego skarżącej, w stosunku do celów, dla których ustanowiono park, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7a w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 8 K.p.a. wobec naruszenia wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek uznania przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie naruszył prawa materialnego, pomimo, że w niniejszej sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającego na stwierdzeniu, że: - planowana na działce nr ew. [...] obr. W. inwestycja naruszy zakaz lokalizacji nowych obiektów w odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, podczas gdy część działki Skarżącej leży poza 100 m strefą ochronną, natomiast ustawodawca dopuścił możliwość realizacji inwestycji na części działki, a wymóg ten został spełniony poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy, a dodatkowo analiza podjęta przez organ ograniczyła się do zbadania odległości w linii prostej z pominięciem rzeczywistego przebiegu pasa 100 m od faktycznej linii brzegowej zbiornika wodnego z uwzględnieniem nachylenia terenu, które wzięte pod rozwagę z pewnością spowodowałoby zwiększenie odległości od brzegu zbiornika wodnego i w konsekwencji ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane będzie w odległości ponad 100 m od Jeziora W., - bezpodstawne uznanie, że to co zostało przyjęte za linię brzegowa na mapie dołączonej do zażalenia jest "granicą szuwaru", podczas gdy organ nie przeprowadził oględzin analizowanego terenu, natomiast brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego rzekome istnienie szuwaru, a ponadto analiza organu oparta została dokumentach, które zostały wprowadzone jako dowód natomiast nie zostały przedstawione Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki oddalił skargę na postanowienie GIOŚ odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...]- W., gmina R.- obszar wiejski. Zaznaczyć trzeba, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ wykonawczy gminy ma obowiązek, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zwrócić się do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej w obszarach innych niż wymienione w pkt 7, ale objętych ochroną na podstawie przepisów u.o.p. W tej sprawie uzgodnienie było wymagane w związku z położeniem planowanej inwestycji na obszarze podlegającym ograniczeniom wynikającym z uchwały Nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...]. Przy czym podkreślenia wymaga, że uzgodnieniu podlega jedynie projekt decyzji. Organ nie bada natomiast, czy inwestycja może być zrealizowana na działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale czy projekt decyzji uwzględnia takie ograniczenia. Jest to jedyny etap, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji tego projektu z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organów co do braku zachowania 100 m odległości działki inwestycyjnej od linii brzegowej jeziora W. Taki wymóg zawiera bowiem § 5 ust. 1 pkt 7a uchwały, który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, realizacja inwestycji naruszy powyższy zakaz. Stanowisko to potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapy katastralne, rastrowe i topograficzne, zdjęcia satelitarne, a także opinia przesłana przez Mazurski Park Krajobrazowy, wyniki inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej m.in. dotyczące działki [...], dostarczone przez Fundację [...]. Przy czym Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu, że jedynie część działki nr [...] obr. W. leży w 100 m pasie od linii brzegowej faktycznej, a także od granicy działki nr [...] - jeziora przepływowego na rzece N. o nazwie [...], co oznacza, że część nieruchomości skarżącej leży poza 100 m pasem ochronnym. Niewątpliwie materiały pochodzące ze źródeł będących w posiadaniu organów jak bazy danych, czy z ogólnodostępnych źródeł jak ortofotmapy, czy też mapy internetowe, mogą stanowić materiał dowodowy w sprawie. Zgodnie z art. 75 K.p.a., jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Treść powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wszystkie zebrane dowody mają umożliwić dokonanie ustaleń faktycznych. Organy administracji państwowej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Obowiązująca przy ocenie materiału dowodowego zasada swobodnej oceny dowodów wskazuje, że ocena ta musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 K.p.a., szczególną moc dowodową. Dokument urzędowy jest podstawowym elementem materiału dowodowego i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, stanowiąc dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dokument prywatny stanowi zaś jedynie dowód na to, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie w nim zawarte. Aby nie przekroczyć zasady swobodnej oceny dowodów organ ma obowiązek dokonać oceny poszczególnych dowodów osobno oraz w ich wzajemnej łączności, kierując się wiedzą i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia określić, którym dowodom dał wiarę i dlaczego i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności innym dowodom. W skardze kasacyjnej podniesiono, że mapa przedłożona przez skarżącą, jako dowód stanowi dokument prywatny, któremu przeczą dane ustalone przez organ na podstawie m.in. zasobów GUGiK, usługi WMS oraz BDOTIOk (Baza danych Obiektów Topograficznych) - na których stronie startowej wprost wskazano, że nie mogą stanowić dowodów w sprawie. Zatem jest to wyłącznie materiał pomocniczy. Z opinii biegłego geodety wynika, że odległość planowanego obiektu budowlanego do Jeziora W. jest większa niż wymagane przepisami prawa 100 m. Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro dowód sporządzony przez biegłego geodetę zawiera informacje istotnie odbiegające od dokumentów będących w posiadaniu organu, to nie powinna budzić wątpliwości konieczność wyjaśnienia rozbieżności poprzez przeprowadzenie dowodu bezpośredniego tj. oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, że brzmienie art. 85 § 1 K.p.a. wskazuje, że przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w tym przepisie wyraz "może". Trzeba zatem podkreślić, że wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Obecność szuwaru potwierdzają zasoby Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, usługi WMS, Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOTIOk) i mapę (https:// [...]), z których wynika, że linia brzegowa jeziora W. pokrywa się z linią brzegową wskazaną w projekcie decyzji. To co przyjęto za linię brzegową na mapie geodety jest granicą szuwaru. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy i w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Rodzi to w konsekwencji domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, który dokument sporządził. Do momentu obalenia domniemania treść dokumentu rodzi skutki prawne z niej wynikające. Sąd Wojewódzki zatem trafnie stwierdził, że organ ocenił dokument prywatny przedstawiony przez skarżącą. W niniejszej sprawie przy wydawaniu rozstrzygnięcia należało w sposób wszechstronny rozważyć, czy projektowana zabudowa o określonych parametrach, przewidziana do usytuowania w jednoznaczne określonym miejscu w rzeczywistości narusza przedmiotowy zakaz przy uwzględnieniu walorów chronionych przepisami. Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że w tej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa wskazane w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały, gdyż dotyczą one obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Budynek jednorodzinny nie jest żadnym z takich obiektów. Nie jest też przeznaczony do wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego ani wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, w związku z czym odstępstwa zawarte w art. 17 ust. 2 u.o.p. nie mają zastosowania. Istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia ma też kwestia, że organ uzgadniający nie mógł podważyć odległości inwestycji od linii brzegowej i zmienić projekt decyzji. Zgodnie z art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych. Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7a w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 8 K.p.a. polegający na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, OSP 2021 r. nr 7-8, poz. 64; z dnia 18 października 2022 r., sygn. III OSK 1347/21, LEX nr 3503398. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Podsumowując stwierdzić należy, że ocena materiału dowodowego zebranego przez organ uzasadniała przyjęcie przez Sąd Wojewódzki stanowiska, że stan faktyczny sprawy, w postępowaniu administracyjnym został ustalony prawidłowo. Organy dokonały prawidłowej subsumpcji prawnej stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego, co skutkowało wydaniem zgodnego z prawem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego na części działki nr ew. [...], obr. W., gm. R. W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.