II OSK 3030/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. (zastąpionej przez następców prawnych: E. T., M. T., M. W. i J. T.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1424/17 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. oddalił skargę H. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB, po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2017 r. nakazującej H. T. rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczo-mieszkalnego z gołębnikiem, znajdującego się na nieruchomości przy ul. K. w W. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję wniosła H. T. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że zarówno organy administracji, jak i Sąd w składzie orzekającym, związany był z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), treścią wyroku zapadłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 marca 2015 r., sygn. VII SA/Wa 1394/14. W wyniku rozpoznania skargi Sąd ten wskazał, że "rozbudowy i nadbudowy budynku Skarżąca dokonała w warunkach samowoli budowlanej, gdyż zarówno pod rządami "starej", jak i obowiązującej ustawy na ich przeprowadzenie wymagane było pozwolenie na budowę". Podkreślił, iż rzeczą organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było jednoznaczne ustalenie, czy do legalizacji opisanej samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego zastosowanie znajdzie art. 48 obecnej ustawy Prawo budowlane (dalej p.b. z 1994 r.), czy też art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (dalej p.b. z 1974 r.). Organy winny zatem przeprowadzić postępowanie w taki sposób aby można było jednoznacznie stwierdzić, który z reżimów prawnych, do której z części przeprowadzonych robót budowlanych ma zastosowanie, a w szczególności w zakresie wiatrołapu i gołębnika. Nakazał też uwzględnienie dokumentacji fotograficznej złożonej na rozprawie, która według oświadczenia skarżącej sporządzona została w 1983 r. W ocenie Sądu, wytyczne te zostały wykonane. Ustalenia faktyczne oraz oceny prawne dokonane przez organy administracji Sąd w pełni podzielił i zaaprobował. Sąd podkreślił, że przeprowadzona przez organ powiatowy w dniu [...] lutego 2016 r. rozprawa administracyjna, łącznie z zebranym wcześniej materiałem dowodowym, wyświetliła, w ocenie Sądu, w sposób dostateczny, że rozbudowa i nadbudowa spornego budynku wraz z gołębnikiem toczyła się na przestrzeni wielu lat, zarówno w latach 80-tych jak i 90-tych ubiegłego wieku. Co do gołębnika D. T. zeznała, że powstał on w 1995 r., I. D. wskazała, że wybudowany został w 1997 r., T. G. zaś zeznał, że powstał w 1985 r. H. T. zapewniła, że gołębnik wybudowany został ok. 1993 r., gdyż po tej dacie prowadzone były już przy budynku tylko prace remontowe. Wskazane zeznania dały organom administracji asumpt do prawidłowego, zdaniem Sądu, stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy znajdą zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Uznać bowiem należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza, że inwestorka prowadziła na spornej nieruchomości roboty budowlane wymagające wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę jeszcze w 1997 r., a zatem jak podkreślił organ, w czasie obowiązywania obecnego Prawa budowlanego z 1994 r. Wykonane w 1997 r. prace polegające na wydłużeniu i poszerzeniu budynku muszą zostać ocenione jako wymagające pozwolenia na budowę, gdyż wykraczają poza definicję prac remontowych, skoro w ich następstwie zmieniła się kubatura budynku, a także jego powierzchnia i długość. Powyższe zaś, wbrew zarzutom skargi pozwala na przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniał tzw. ciąg samowoli budowlanej. Analiza akt administracyjnych sprawy jednoznacznie, zdaniem Sądu, przesądza, że omawiany budynek mieszkalny powstawał etapowo, konsekwentnie bez uzyskania pozwolenia na budowę któregokolwiek z etapów, w tym wiatrołapu i gołębnika. Sąd w pełni zaakceptował ocenę MWINB, że nie są wiarygodne zeznania H. T. co do zakończenia prac budowlanych przy spornym obiekcie - w tym jego rozbudowy i nadbudowy - przed 1994 r., a w późniejszych latach wykonywania przy nim wyłącznie prac remontowych. Powyższemu zaprzecza bowiem treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: protokołu urzędowego Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1997 r., jak i oświadczenia samej skarżącej złożonego do protokołu kontrolnego organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W sprzeczności ze wskazanymi zeznaniami pozostają także zeznania świadków D. T., J. T. oraz I. D. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi decyzjami i rozpoznania sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym podzieleniu przez Sąd nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne, że roboty budowlane wykonywane przez skarżącą były wykonywane w sposób ciągły od lat 80-tych XX wieku i mają charakter tzw. ciągu samowoli budowlanej, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że sporny budynek został ukształtowany w latach 80-tych dwudziestego wieku, a swoją obecną formę architektoniczną uzyskał w 1992 r. w zakresie zabudowy parterowej; druga kondygnacja w postaci gołębnika powstała w latach 1993 -1994; budynek został ukończony przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz nie wyjaśnienie powyższych kwestii w sposób dostateczny w uzasadnieniu wyroku; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., 103 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym: - nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, - odmówiono wiary zeznaniom złożonym w niniejszej sprawie przez skarżącą oraz pominięto zeznania jej syna i męża, które miały istotne znaczenie dla sprawy oraz były spójne, logiczne i potwierdzały zeznania skarżącej co do momentu powstania poszczególnych elementów budynku gospodarczo-mieszkalnego, - uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej, - błędnie przyjęto, że budynek mieszkalno-gospodarczy położony w W. przy ul. K. był rozbudowywany w sposób ciągły przez skarżącą na przestrzeni lat, w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. - błędnie przyjęto, że skarżąca dokonała w 1997 r. rozbudowy w/w budynku mieszkalno-gospodarczego, a nie jego remontu, - nieprawidłowo ustalono strony postępowania, - nie zawieszono postępowania w sprawie na wniosek skarżącej pomimo istnienia ku temu przesłanek, - postępowanie przeprowadzono bez uwzględnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2015 r., VII SA/Wa 1394/14, tj. bez stanowczego ustalenia w jakiej dacie został wybudowany wiatrołap oraz bez uwzględnienia dokumentacji fotograficznej złożonej na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. wg oświadczenia skarżącej sporządzonej w 1983 r., c. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 p.b. z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu reżimu prawnego obecnie obowiązującej ustawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37, 40 i 42 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r., zgodnie z którymi w sytuacji gdy budowa (wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu) została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a w szczególności art. 37 ust. 1 tejże ustawy, d. art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci fotografii przedstawiającej stan zabudowań i uznanie, że nie ma ona znaczenia dla sprawy, w sytuacji gdy fotografia dokumentuje istnienie i stan budowli w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1974 r. W dniu [...] września 2018 r. skarżąca kasacyjnie H. T. zmarła. Jej następcami prawnymi są: E. T., M. T., M. W. i J. T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się przede wszystkim do tego, czy prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, że do samowolnie wykonywanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczo-mieszkalnego z gołębnikiem, znajdującego się na nieruchomości przy ul. K. w W., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czy – jak uważa skarżąca kasacyjnie – do robót tych należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Rozważając powyższą kwestię Sąd I instancji przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowody, w tym zeznania H. T. oraz pozostałych przesłuchanych w sprawie świadków i doszedł do wniosku, że przedmiotowe roboty budowlane były rozpoczęte jeszcze pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., jednak były kontynuowane również po 1 stycznia 1995 r. Do takiego ustalenia Sąd Wojewódzki doszedł uwzględniając przede wszystkim treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: protokołu urzędowego Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz oświadczenia samej skarżącej złożonego do protokołu kontrolnego organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, ponieważ znajduje potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy. Podkreślić należy, że w protokole z dnia [...] czerwca 1997 r. wskazano w szczególności, że wymienione w tym protokole roboty budowlane "wykonuje się" (a więc roboty te nie są zakończone, lecz są w toku). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ze znajdujących się w aktach zdjęć, wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi jedną całość, co świadczy, że roboty budowlane, w wyniku których powstał, stanowiły w istocie jeden ciąg samowoli budowlanej. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne, że roboty budowlane wykonywane przez skarżącą kasacyjnie były wykonywane w sposób ciągły od lat 80-tych XX wieku i mają charakter tzw. ciągu samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że sporny budynek nie został ukończony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jak już wyżej wskazano, świadczy o tym jednoznacznie w szczególności treść protokołu urzędowego Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1997 r. Chybione są w tej sytuacji twierdzenia skargi kasacyjnej, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji wystarczająco uzasadnił, dlaczego zaakceptował ocenę MWINB, że nie są wiarygodne zeznania H. T. co do zakończenia prac budowlanych przy spornym obiekcie wskazując, że jej zeznaniom zaprzecza treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. protokołu urzędowego Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1997 r. i oświadczenia samej skarżącej złożonego do protokołu kontrolnego organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także zeznania świadków D. T., J. T. oraz I. D.. Sąd Wojewódzki co prawda nie odniósł się wyraźnie do zeznań syna i męża skarżącej, ale nie budzi wątpliwości, że również nie dał im wiary jako sprzecznym w szczególności ze wskazanymi wyżej dokumentami. Dokumenty te są bowiem dowodami obiektywnymi i w pełni zasługują na wiarę. Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, ze zgromadzonych dowodów, w tym ze znajdujących się w aktach zdjęć, wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi jedną całość, co świadczy, że roboty budowlane, w wyniku których powstał, stanowiły w istocie – tak jak to przyjęły organy administracyjne i Sąd I instancji – jeden ciąg samowoli budowlanej, prowadzącej finalnie do zrealizowania tego budynku w takiej postaci, w jakiej jest obecnie. Z wyżej przywoływanego protokołu z dnia [...] czerwca 1997 r. wynika jednoznacznie, że roboty wykonywane w 1997 r. nie były remontem. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wykonane w 1997 r. prace polegające na wydłużeniu i poszerzeniu budynku wykraczały poza definicję prac remontowych i wymagały pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś chodzi o kwestię ustalania stron postępowania, to nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Nie było też podstaw do zawieszania postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie było do tego przesłanek. W kontrolowanym postępowaniu uwzględniono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2015 r., VII SA/Wa 1394/14, ponieważ przeprowadzono dowody na okoliczność w jakim terminie były prowadzone konkretne roboty budowlane i na ich podstawie poczyniono stosowne ustalenia. Dowody te nie pozwalały na bardziej precyzyjne ustalenie terminu wykonywania poszczególnych prac. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 103 p.b. z 1994 r. W konsekwencji powyższego – skoro samowolnie wykonywane roboty budowlane stanowiły jeden ciąg samowoli budowlanej i były prowadzone jeszcze w 1997 r. – zastosowanie w sprawie miały przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., co sprawia, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 p.b. z 1994 r., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że wyrażona przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego była prawidłowa. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 6 (prawdopodobnie chodziło o § 5, gdyż to w tym unormowaniu zawarte jest odesłanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a ponadto art. 106 nie ma § 6) p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. jest bezzasadny. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 maja 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.