II OSK 303/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/20 w sprawie ze skargi S. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/20, po rozpoznaniu skargi S. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] H. S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niezbadanie przez organy, czy i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew przepisom planistycznym oraz brak należytego wyjaśnienia rażącego naruszenia prawa poprzez wywołanie skutków społecznych lub gospodarczych nieakceptowanych przez organy praworządnego państwa w kontekście negatywnych skutków, jakie w odniesieniu do skarżącego wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] H. S., pozwolenia na budowę mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina K. Organ uznał, że kontrolowana decyzja Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina K., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ostateczną decyzją z dnia [...] września 2019 r., stwierdziło nieważność ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było konieczne z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Wskazano, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy było rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p., gdyż organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków i wskazany rodzaj zabudowy określił jako infrastruktura techniczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdzając nieważność decyzji o warunkach zabudowy wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji winien być rozpatrzony na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. W sprawie obszar analizowany nie został w ogóle wyznaczony. W ocenie organu stwierdzającego nieważność decyzji o warunkach zabudowy, realizacja przemysłowej oczyszczalni ścieków (we wniosku wskazano na zamiar realizacji zakładowej oczyszczalni ścieków) nie może być uznana za realizację infrastruktury technicznej, gdyż istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Ponadto inwestor nie określił żadnych parametrów planowanych do realizacji obiektów. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zbadano czy w ogóle i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew przepisom planistycznym, a jednocześnie nienależycie wyjaśniono rażące naruszenie prawa poprzez wywołanie konkretnie określonych skutków społecznych lub gospodarczych nieakceptowanych przez organy praworządnego państwa, w kontekście niewątpliwie negatywnych skutków, jakie w odniesieniu do skarżącego wywołuje stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał organ, a następnie Sąd I instancji, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Należy podkreślić, że brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji. Nie można a priori przyjmować, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję – pozwolenia na budowę. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ jest zatem obowiązany wnikliwie zbadać także powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ponieważ te powody mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 164/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego należy wskazać, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji było uznanie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji winien być rozpatrzony na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Tymczasem Wójt Gminy K. wskazany rodzaj zabudowy określił jako infrastruktura techniczna, o której stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało wyłączeniem zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji organ zbadał powody stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jednak dokonał ich błędnej oceny w kontekście wpływu na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę, uznając, że "utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu". Tymczasem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu, z uwagi na to, że sporna inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do którego nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zauważyć, że wskazane przez SKO powody nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 885/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1559/19 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 885/21, NSA wskazał, że oczyszczalnia ścieków powstała celem obsługi zakładu wytwarzającego ścieki. Nie może istnieć sama dla siebie, lecz jedynie dla obsługi określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej. Pełni ona funkcję służebną wobec konkretnego zakładu, a jej podstawowym celem jest oczyszczanie ścieków pochodzących z tego zakładu. Niewątpliwie zatem stanowi ona urządzenie infrastruktury technicznej. NSA stwierdził, że prawidłowo Wójt Gminy K. w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] określił rodzaj zabudowy jako infrastruktura techniczna. Ponadto, skoro w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Bez znaczenia jest przy tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył "zakładowej oczyszczalni ścieków", a decyzja została wydana dla "przemysłowej oczyszczalni ścieków". Bezspornie jest to oczyszczalnia ścieków przemysłowych, która powstała celem obsługi określonego zakładu. Nie ma zatem wątpliwości, dla jakiej inwestycji zostały ustalone warunki zabudowy. NSA podkreślił, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Stąd nie można uznać, że brak wymienienia obiektów wchodzących w skład oczyszczalni ścieków i ich szczegółowych parametrów powoduje, że nie wiadomo, dla jakich obiektów ustalono warunki zabudowy. Wobec powyższego, NSA stwierdził, że SKO, jak i Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a zatem ma do niej zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zauważyć, że na skutek uchylenia przez NSA decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r., decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym i w prawomocnym wyroku zostało przesądzone, że wskazane w decyzji SKO z dnia [...] września 2019 r. powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowiły o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ dokonał wadliwej oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i ich wpływu na decyzję zależną, a w konsekwencji nieprawidłowo stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego organ ponownie prowadząc postępowanie uwzględni aktualny stan sprawy i uwagi wyżej przedstawione. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.