II OSK 3027/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 101/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r., którym po rozpatrzeniu skargi w/w spółki na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylono zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 16 maja 2018 r. do Szefa Sztabu Wojskowego w [...] wpłynął wniosek pracodawcy [...] Sp. z o.o. Sp. k. o wypłatę świadczenia rekompensującego poniesione koszty z tytułu wypłaconej odprawy pracownikowi M. K. w związku z powołaniem przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] do pełnienia terytorialnej służby wojskowej. Do wniosku dołączono kopię listy płac jako dokument potwierdzający poniesione koszty, kopię karty powołania oraz kopię pisma Wojskowego Komendant Uzupełnień skierowane do pracodawcy, informującego o powołaniu pracownika do czynnej służby wojskowej oraz terminach pełnienia tej służby do końca 2018 roku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] lipca 2018 r. powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że z posiadanych dokumentów wynika, że M. K. otrzymał kartę powołania wydaną przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...], na podstawie której został powołany do pełnienia terytorialnej służby wojskowej na okres od 14 kwietnia 2018 roku do czerwca 2019 roku. Do zakończenia pełnienia czynnej służby jest żołnierzem czynnej służby wojskowej i nie posiada statusu żołnierza rezerwy. Z treści art. 134a ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1430 ze zm.), dalej jako u.p.o.o.RP lub ustawa, wynika, że o zwrot wypłaconej pracownikowi powołanemu do terytorialnej służby wojskowej odprawy na podstawie art. 125 powołanej ustawy pracodawca może dopiero wnioskować z chwilą przeniesienia żołnierza do rezerwy, czyli datą początkową będzie zwolnienie z pełnienia terytorialnej służby wojskowej. W niniejszej sprawie pracodawca złożył wniosek prze tym terminem, a tym samym nie można sprawy rozpatrzyć merytorycznie. [...] Sp. z o.o. Sp. k. na powyższe postanowienie złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego po rozpatrzeniu zażalenia na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.pa. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu stanowiska organu I instancji, wskazał, że do przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn", w myśl art. 61a § 1 k.p.a., zalicza się m.in. czasowe ograniczenia dopuszczalności inicjowania i prowadzenia pewnego rodzaju (typu) postępowań (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 385). Przeszkoda przedmiotowa występuje, gdy wszczęcia postępowania nie dopuszcza przepis prawa bądź poszczególne przepisy uniemożliwiają jego prowadzenie i merytoryczne rozpatrzenie żądania, taka okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie; zaistniała przeszkoda czasowa - nie rozpoczął biegu termin na złożenie wniosku i jego rozpoznanie, co do meritum wskazany w art. 134a ust. 5 ustawy o obronie; określono go za pośrednictwem wyrażenia "Pracodawca przesyła wniosek (...) nie później niż przed upływem dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia żołnierza rezerwy z (...) pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie ustawodawca wyraźnie określił termin końcowy przez użycie wyrażenia "przed upływem dziewięćdziesięciu dni"; powiązał go - uzależnił jego granice początkowe i końcowe - ze zwolnieniem żołnierza rezerwy z TSW; ustanowiono konkretny zakres czasowy (okres czasu), w którym należy złożyć wniosek, jeżeli pracownik zakończy pełnienie TSW po upływie czasu, na który został powołany lub przed upływem czasu jej trwania (tak: art. 98t ust. 2) i uzyska status żołnierza rezerwy, wówczas pracodawca będzie mógł wnioskować o zwrot kosztów wypłaconej odprawy i dlatego orzeczenie organu I instancji jest zgodne z prawem, ale także interesem pracodawcy i społecznym. Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. Sp. k. złożyła skargę podnosząc zarzuty naruszenia: - przepisów prawa procesowego - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na odmowie wszczęcia postępowania, pomimo że żądanie nie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie i nie zaistniała żadna inna uzasadniona przyczyna wskazująca na brak możliwości wszczęcia postępowania, - przepisów prawa materialnego - art. 134a ust. 2 u.p.o.o.RP poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że ustawodawca nie przewiduje refundowania pracodawcy kosztów wypłaconej odprawy w przypadku żołnierzy czynnej służby wojskowej, pełniących terytorialną służbę wojskową. W szerokim uzasadnieniu skargi wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 134a ust. 1 w zw. z art. 125 ustawy o obronie, prowadzi do wniosku że świadczenie dla pracodawcy z tytułu zwrotu kosztów, związanych z udziałem pracownika w ćwiczeniach dotyczy także sytuacji gdy żołnierz obrony terytorialnej nie jest jeszcze przeniesiony do rezerwy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że stanowisko organów w niniejszej sprawie nie jest trafne. Oparto je na błędnym założeniu, jakoby z treści art. 134a ust. 2 i 5 wynikała wola pracodawcy, aby świadczenie było wypłacane właśnie wyłącznie wobec kosztów ponoszonych wobec służby żołnierzy rezerwy. Następstwem tego założenia jest przyjęcie, jakoby z samego art. 134a ust. 5 wynikało, że stosowny wniosek o zwrot poniesionych kosztów na rzecz żołnierzy pełniących TSW mógł być składany dopiero po ich przeniesieniu do rezerwy. Rozumienie wskazanych regulacji jest wadliwe. Brak wymienienia w danych jednostkach redakcyjnych obok żołnierzy rezerwy także tych, pełniących służbę w OT, stanowi pominięcie przypadkowe. Nie może być rozumiane jako odzwierciedlające wolę prawodawcy, aby świadczenie nie dotyczyło kosztów poniesionych w związku ze służbą w OT na etapie jej odbywania rotacyjnie. Znaczenie danej normy należy odkodować w drodze prawidłowej wykładni z uwzględnieniem oczywistych racji systemowych i celowościowych, wobec jednoznacznego wyrażenia przez prawodawcę reguły ogólnej w art. 134a ust. 1 ustawy o obronie. Szerzej kwestie tę omówiono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 596/18. Dokument ten dostępny jest w sieci teleinformatycznej i w takiej sytuacji ponowne przytaczanie pełnej, przywołanej tam argumentacji byłoby zdaniem Sądu I instancji bezzasadne. Sąd w tym składzie orzekającym uważał ją za trafną. Prawodawcy zasady wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i TSW określił w art. 125 ustawy. Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy OT. Przesądzono też jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie dotyczy także zwrotu kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Wedle tej samej reguły należy odczytywać też znaczenie ust. 5, gdzie określono tryb składania wniosku o wypłatę świadczenia. Przeciwko przyjętej przez organ za trafną wykładni regulacji art. 134a ust. 2 i 5 zdaniem Sądu przemawiają także wyłaniające niespójności z innymi regułami wypłaty świadczenia. Mianowicie, w art. 134a ust. 9 wskazano, że kwoty świadczenia wypłaca się każdorazowo za czas odbywania danego rodzaju ćwiczeń wojskowych, w tym TSW, pełnionej rotacyjnie za każdy miesiąc. Norma ta wyraża jednoznacznie wolę prawodawcy, aby świadczenia były wypłacane niejako na bieżąco, jako godna i rychła rekompensata ponoszonych przez pracodawców kosztów. Jest to zgodnie z regułami państwa praworządnego. Wedle natomiast koncepcji prezentowanej przez organ, ewentualne świadczenie byłoby wypłacane dopiero po zwolnieniu żołnierza z TSW do rezerwy. Przytaczając treść art. 98j ust. 1 ustawy, z którego wynika, że czas trwania terytorialnej służby wojskowej wynosi od roku do sześciu lat, a dodatkowo może być on przedłużony (ust. 2), oznaczałoby to, że świadczenie z tytułu ponoszonych przez pracodawców kosztów mogłoby być wypłacane dopiero po kilku latach. Powyższych konkluzji, co do stanowionych ustawą zasad wypłaty świadczenia, nie mogą modyfikować szczegółowe zapisy przywołanego przez organ rozporządzenia o świadczeniu. Należy je stosować odpowiednio, z uwzględnieniem reguł określonych aktem wyższego rzędu. Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ mylnie wywiódł, jakoby wniosek o wypłatę świadczenia mógł być złożony przez pracodawcę dopiero gdy żołnierz OT zostanie przeniesiony do rezerwy. W następstwie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego bezpodstawnie więc orzeczono w myśl art. 61a k.p.a., ponieważ analogiczną wadliwością dotknięte były orzeczenia organów obu instancji Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 135 w zw. z art. 141 §4 .p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazania co do dalszego postępowania w sytuacji, kiedy z treści art. 61a § 1 k.p.a., będącego lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a., i art. 7 k.p.a., wynika wprost obowiązek, skierowany do organu, wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji ustalenia wystąpienia co najmniej jednej z dwóch przesłanek ustanowionych w art. 61 a § 1 k.p.a. oraz "stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", w związku z ustanowionym w art. 134a ust. 1 u.p.o.o.RP uprawnieniem pracodawcy do uzyskania rekompensaty odprawy wskazanej w art, 134a ust. 2 u.p.o.o.RP w trybie i terminie określonym w art. 134a ust. 5 u.p.o.o.RP, który statuuje termin prawa materialnego, ponieważ uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem nie zbadał i nie wyjaśnił kwestii charakteru terminu ustanowionego art. 134a ust. 5 u.p.o.o.RP, natomiast przypisał organowi, jakoby przez odmówienie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 134a ust. 5 u.p.o.o.RP miało być odczytywane jako "zawężające wypłaty świadczeń wobec kosztów związanych ze służbą wyłącznie do żołnierzy rezerwy (...)" gdyż "analogicznie należałoby wprost odczytać ust. 2". Co do zasady trafnie natomiast wskazano, że "Niewątpliwie zaś żołnierze OT, którzy przeszli do rezerwy nie byli w niej na etapie pełnienia TSW rotacyjnie"; 2) naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez brak wskazania naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewskazanie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134a ust. 1, 2 i 5 u.p.o.o.RP oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw rozstrzygnięcia, co czyni wyrok niezrozumiałym, ponieważ nie uwzględnia istoty pełnienia terytorialnej służby wojskowej, zwanej dalej "TSW", co do zasady, z wyróżnieniem pełnienia jej rotacyjnie i dyspozycyjnie oraz znaczenia pojęcia "żołnierza rezerwy", a także "umacniania obronności państwa" (art. 2 u.p.o.o.RP) w ramach powszechnego obowiązku obrony, przez co Sąd de facto nie dokonał wykładni przepisów, a jedynie opowiedział się za jednym z wielu poglądów rozumienia prawa. WSA w Warszawie powołał się w uzasadnieniu na poglądy wyrażone także przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 596/18. Wyrok ten dnia 3 czerwca 2019 r. opublikowany był na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a opatrzony oznaczeniem "orzeczenie nieprawomocne". Ponadto w analogicznych sprawach dotyczących przedmiotu rekompensaty wypłaconej przez pracodawców odpraw z tytułu powołania pracowników do terytorialnej służby wojskowej (sygn. akt II SA/Wa 578/18, II SA/Wa 579/18 i II SA/Wa 942/18) zostały złożone skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, działającego wówczas na podstawie podporządkowania i nadzoru nad wojewódzkimi sztabami wojskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że będący podstawą wydanych w sprawie postanowień przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (patrz: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385) Niedopuszczalne byłoby rozszerzanie stosowania tego przepisu na inne przypadki, nacechowane arbitralnością organu administracji. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Warto również podkreślić, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2574/16, (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W wyroku z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17). Sformułowanie zawarte w art. 61a k.p.a.: "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania nie jest całkowicie jednoznaczne, w praktyce orzeczniczej uznano, że należy przez to rozumieć na przykład sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej, czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą powołał się organ odmawiając w formie postanowienia wszczęcia postępowania była niemożność przystąpienia do prowadzenia postępowania z uwagi na ustalenie, że strona złożyła wniosek o zwrot wypłaconej pracownikowi powołanemu do terytorialnej służby wojskowej o której mowa w art. 125 u.p.o.o.RP zanim zaczął biec termin określony w art. 134a ust. 5 ustawy. Wskazać należy, że przepis ten określa w sposób oczywisty, jednoznaczny tylko termin końcowy złożenia takiego wniosku, tj. pracodawca winien go złożyć nie później niż przed upływem dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia żołnierza rezerwy z ćwiczeń wojskowych, z pełnienia okresowej służby wojskowej lub pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnej. Nie wypowiada się jednak w sposób jednoznaczny co do początkowego dnia, od którego termin zaczyna biec do skutecznego złożenia wniosku. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że użycie w art. 134a ust. 2 powołanej ustawy określającego co składa się na świadczenie, jakie przysługuje pracodawcy w przypadku powołania pracownika między innymi do terytorialnej służby wojskowej zwrotu "wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125" nie upoważnia do przyjęcia, że dopiero chwila przeniesienia takiego pracownika do rezerwy upoważnia do złożenia wniosku o którym mowa w art. 134a ust. 5, o jej zwrot. Podzielić należy przedstawione w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania czy termin, o którym mowa w art. 134a ust. 5 ustawy jest terminem materialnym czy też procesowym. W związku z tym zauważyć należy, iż w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje, w jakim okresie prawnym, czy też miejscu został on zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 marca 1986 r. sygn. III. PZP 8/86). Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują art. 58-60. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. OPS 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz", wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996 r. str. 288). Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 125 2/97. Tym samym termin, o którym mowa w art. 134 a ust. 5 ustawy jest terminem prawa materialnego. Złożenie bowiem wniosku przez pracodawcę po upływnie terminu określonego w art. 134a ust. 5 ustawy powoduje zdaniem Sądu niemożność realizacji uprawnień pracodawcy wynikających z art. 134 ust. 1a, które wygasają, a przepisy prawa nie przewidują możliwości ich przywrócenia. Mając na uwadze już poczynione rozważania odnośnie określenia przez ustawodawcę terminu początkowego do złożenia wniosku o zwrot wypłaconej pracownikowi odprawy należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia tak jak to uczyniły organy, że początkowym terminem do złożenia takiego wniosku jest dopiero dzień przeniesienia powołanego do pełnienia terytorialnej służby wojskowej żołnierza do rezerwy, a nie dzień w którym świadczenie to zostało przez pracodawcę wypłacone. Z przepisu art. 125 ustawy, w oparciu o który pracodawca obowiązany jest wypłacić odprawę, wynika, że obowiązek ten powstaje już w chwili powołania pracownika do odbywania terytorialnej służby wojskowej, a nie dopiero z chwilą przeniesienia go do rezerwy, czyli po odbyciu służby. Brak jest przesłanek pozwalających przyjąć odmienne w tym przedmiocie stanowisko. Również wykładnia celowościowa przemawia za powyższą wykładnią. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy czas trwania terytorialnej służby wojskowej zostałby określony na maksymalny okres sześciu lat (art. 98j ust. 1 ustawy) pracodawca musiałby oczekiwać na zwrot wypłaconej odprawy przez tak długi okres czasu, co by stanowiło zerwanie związku czasowego między wypłatą przez pracodawcę świadczenia, a datą możliwości uzyskania jej zwrotu. Za nieuzasadnione należy uznać odwoływanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie do interpretacji pojęcia "rekompensaty" dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., w sprawie sygn. akt I OSK 532/17, albowiem sprawa ta dotyczyła realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, a więc spraw dotyczących całkowicie innego przedmiotu i o szczególnych uwarunkowaniach historycznych. Nie może mieć wpływu na interpretację przepisu art. 134a ust. 5 ustawy również treść rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującym pracodawcom zatrudniającym żołnierzom rezerwy, posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, który to akt wykonawczy został wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 134a ust. 12. Z zakresu delegacji tej nie wynika, aby Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenia daty, z której upływem pracodawca może wnosić o zwrot uprzednio wypłaconej odprawy. Interpretacja przepisów tego rozporządzenia wykonawczego nie może stanowić podstawy interpretacji pojęć zawartych w ustawie, w szczególności możliwości ubiegania się przez pracodawcę zwrotu wypłaconej odprawy. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 134a ust. 9 ustawy kwotę świadczenia za czas odbywania terytorialnej służby terytorialnej pełnionej rotacyjnie ustala się i wypłaca za dany miesiąc jej pełnienia. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 5 powołanego rozporządzenia wysokość odprawy wypłaconej żołnierzowi obrony terytorialnej, uwzględnia się w kosztach liczonych za okres miesiąca, w którym żołnierz OT stawił się po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnej. Powyższe może stanowić podstawę do przyjęcia poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do początkowego terminu do wniesienia przez pracodawcę wniosku, o którym mowa w art. 134a ust. 5 ustawy w przedmiocie wypłacenia świadczenia obejmującego zwrot wypłaconej uprzednio pracowników odprawy o której mowa w art. 125 ustawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut procesowy dotyczący braku wskazania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), oraz przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że naruszenie przepisów prawa materialnego Sąd upatruje w błędnej wykładni art. 134a ust. 2 ustawy w zakresie dotyczącym określenia terminu początkowego do złożenia przez pracodawcę wniosku o zwrot wypłaconej pracownikowi odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy. Natomiast naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy wiązać z bezzasadną odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wobec braku spełnienia przesłanki "innych uzasadnionych podstaw" w znaczeniu wyżej w przedstawionym. Tym samym do wypłacenia wnioskowanej przez pracodawcę kwoty tytułem zwrotu wypłaconej odprawy lub w oparciu o art. 134a ust. 7 ustawy wydania decyzji gdy zostaną spełnione przesłanki w nim określone. Odnośnie zarzutu braku prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 a ust. 1, 2 i 5 u.p.o.o.RP oraz braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy do rozstrzygnięcia, co czyni wyrok niezrozumiałym podnieść należy, że zarzut ten jest związany z pierwszym z poddanych ocenie zarzutów kasacyjnych. Podtrzymując argumentację przedstawioną przy ocenie pierwszego zarzutu kasacyjnego nadmienić należy, że Sąd I instancji ustosunkował się do użytego w powołanych przepisach pojęcia "żołnierza rezerwy". Fakt, że Sąd opowiedział się za jedynym z dotychczas reprezentowanych w orzecznictwie poglądów, który nie jest akceptowany przez stronę sam w sobie, nie może być podstawą skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej, w szczególności gdy w skardze tej nie wskazano okoliczności uzasadniających przyjęcie odmiennego stanowiska. Realizacji podstawowego celu ustawy określonego w art. 2 ustawy, jaki jest umacnianie obronności państwa nie może przemawiać za przyjęciem za organem, że pracodawca może wnioskować o zwrot wypłaconej odprawy dopiero z chwilą przeniesienia żołnierza do rezerwy. Pracodawca jest obowiązany umożliwić odbycie przez pracownika służby wojskowej i wypłacić określone w ustawie z tego tytułu świadczenia i ponieść związane z tym inne koszty. Jednocześnie ustawodawca przyznał mu uprawnienie do żądania od państwa ich zwrotu na określonych w ustawie zasadach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.