II OSK 3021/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł., K. G. i K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 316/12 w sprawie ze skargi M. Ł., K. G. i K. Ł. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L., K. G. i K. L. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: LWINB/ z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. /dalej: PINB/, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., nr 1623 ze zm., dalej: P.b./ nakazał M. L., K. G. i K. L., spadkobiercom po inwestorze H. L., rozbiórkę usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości L. obiektu letniskowego, wybudowanego niezgodnie ze zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego. Wybudowanie obiektu letniskowego o wymiarach 9,65 x 7,6 m wyposażonego w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną /z odprowadzeniem ścieków do zbiornika/, zamiast budynku gospodarczego o wymiarach 6,0 x 5,0 m, jak określono w zgłoszeniu z dnia 10 maja 2002 r., jest próbą obejścia przepisów budowlanych i stanowi samowolę budowlaną. Budowa tego obiektu, zgodnie z art. 28 P.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, tymczasem obiekt wybudowany został w oparciu o zgłoszenie. Nie jest przy tym możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, gdyż jego usytuowanie narusza zarówno przepisy obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" w obrębie L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., który na tym terenie nie dopuszcza jakiejkolwiek zabudowy, jak i przepisy obowiązującego w czasie budowy Planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...]z dnia [...] grudnia 1994 r., który na obszarach rolniczych dopuszczał lokalizację pojedynczych obiektów mieszkalnych i towarzyszących im obiektów gospodarczych i inwentarskich a także obiektów produkcyjnych, produkcyjno-usługowych i obiektów infrastruktury technicznej pod warunkiem, że lokalizacja obiektu nie będzie kolidować z innymi zawartymi w tym planie ustaleniami dotyczącymi danego terenu, obiekty będą zharmonizowane z otoczeniem i przyczynią się do podniesienia estetyki terenu oraz że lokalizacja nie będzie kolidować z przepisami szczególnymi. Tymczasem przedmiotowy obiekt ma charakter letniskowy a nie mieszkalny i nie towarzyszy mu żaden inny obiekt gospodarczy czy inwentarski. W takiej sytuacji konieczne było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. W odwołaniu M. L., K. G. i K. L. przyznali, że wybudowany obiekt wykracza kubaturą poza ramy wymiarowe określone w zgłoszeniu, niemniej nie można przyjąć, że jego budowa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia oraz, że narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego realizacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. LWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż wybudowany obiekt nie odpowiada ani parametrom, ani również funkcji i lokalizacji obiektu, który miał powstać w oparciu o dokonane zgłoszenie. Z tych względów brak było podstaw do przeprowadzenia w sprawie procedury legalizacyjnej w trybie art. 50 i 51 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1a P.b., warunkiem wymaganym do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu jest zgodność jego lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Aktualnie obowiązujący dla działki nr [...] w L. plan z dnia [...] czerwca 2002 r. nie zezwala na jakąkolwiek zabudowę, wobec czego organ I instancji prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W skardze M. L., K. G. i K. L., reprezentowani przez radcę prawnego, sformułowali wniosek o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięć bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Przystępując bowiem do budowy obiektu, dokonali zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b., a organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu. Obowiązujący wówczas dla tego terenu plan miejscowy dopuszczał możliwość lokowania obiektów gospodarczych i inwentarskich oraz innych obiektów infrastruktury technicznej spełniających określone w planie wymogi. W tej sytuacji powinnością organów było ustalenie, czy faktycznie cała budowla jest posadowiona w ramach samowoli budowlanej, a zatem czy decyzja rozbiórkowa powinna objąć cały obiekt czy też jej ściśle określoną część. Organy nie ustaliły ponadto, czy w sprawie zachodzi w ogóle konieczność rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., czy też istnieje możliwość legalizacji obiektu na podstawie ust. 2 i nast. tego przepisu. Zdaniem skarżących, w trakcie budowy doszło do przekroczenia zakresu robót określonych w zgłoszeniu i tego rodzaju sytuacja określona jest w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. W takim przypadku organy nadzoru, przed ewentualnym orzeczeniem w przedmiocie rozbiórki, powinny wszcząć postępowanie naprawcze określone w art. 51 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że wobec jednoznacznych zapisów planu miejscowego, zakazujących jakiejkolwiek zabudowy na danym terenie, przystąpienie do legalizacji danego obiektu nie było możliwe. W związku z tym zarzut dotyczący braku ustaleń organu w zakresie zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest błędny. Odnosząc się do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Sąd zauważył, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych dotyczyło wprawdzie budynku gospodarczego, jednakże wzniesiony został budynek mieszkalny letniskowy. Tym samym dany obiekt naruszał również przepisy poprzednio obowiązującego planu. Bezsporne w sprawie jest, że zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego o rozpiętości konstrukcji do 4,8 m, a w rzeczywistości powstał obiekt budowlany o większych rozmiarach oraz o innym przeznaczeniu, zaopatrzony w energię elektryczną i kanalizację wodociągową, przystosowany do zamieszkiwania letniskowego i pełnienia funkcji mieszkalno - letniskowej. Parametry obiektu i jego sposób wykorzystania sprawiają, iż odpowiada on obiektowi budowlanemu, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 b P.b., na którego wzniesienie, stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W takim stanie rzeczy obowiązek rozbiórki musiał odnosić się do całości obiektu budowlanego. Samowolę budowlaną, z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 1 ustawy, stanowi wybudowanie obiektu budowlanego zarówno bez pozwolenia na budowę, jak i wzniesienie obiektu poprzedzone jego zgłoszeniem, pomimo wymogu uzyskania takiego pozwolenia. Przekroczenie zakresu robót budowlanych określonych w zgłoszeniu ustawodawca traktuje na równi z przypadkami całkowicie biernej postawy inwestora przystępującego do robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia. Z tych względów w sprawie nie mogły znaleźć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy P.b. W skardze kasacyjnej M. L., K. G. i K. L., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstała samowola budowlana, bez wymaganego pozwolenia i w konsekwencji uznanie za konieczne rozbiórki całego budynku, podczas gdy w niniejszej sprawie nakazanie rozbiórki powinno być poprzedzone wszczęciem postępowania legalizacyjnego, 2) art. 51 ustawy P.b., poprzez jego niezastosowanie i poprzestaniu na uznaniu za dopuszczalne ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej, skutkującej wydaniem zaskarżonej decyzji "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] /powinno być "Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]/, utrzymującej w mocy decyzję PINB w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego z pominięciem postępowania legalizacyjnego", 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie prawa procesowego: 1) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy, pomimo iż organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w obu decyzjach okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązków skarżących, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przed organami administracji obu instancji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, wstrzymanie wykonania decyzji LWINB z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że wynikającą z art. 48 P.b. zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki oceną możliwości legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, po ustaleniu, że jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie obiektu wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wszczął procedury legalizacyjnej, pomimo, iż treść art. 48 P.b. jednoznacznie określa warunki legalizacji poprzedzające rozbiórkę, a nakaz rozbiórki ma charakter bezwzględny w razie ich niespełnienia. Skarżący rozpoczęli budowę w okresie obowiązywania planu, który dopuszczał lokalizację określonych w nim obiektów. W okresie po złożeniu zgłoszenia budowy i podjęciu przez nich prac związanych z budową i jednocześnie na dzień wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, obowiązywał już jednak plan, który na tym terenie nie dopuszczał jakiejkolwiek zabudowy. Skoro w okresie, kiedy skarżący dokonali stosownego zgłoszenia i rozpoczęli budowę, zmianie uległy założenia i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz czy inwestor powinien być zobowiązany do jego rozbiórki w całości, czy tylko w części przekraczającej zakres zgłoszonych robót. W tym zakresie zdaniem skarżących – wbrew twierdzeniu Sądu – należało przeprowadzić w sprawie postępowanie administracyjne w oparciu o art. 50 i 51 P.b., które ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organy powinny ustalić, czy inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego zgłoszenia, czy też dokonał budowy obiektu, której w ogóle nie zgłosił. Zaskarżony wyrok pomija kwestię ustalenia charakteru samowoli budowlanej, skutkującej oceną, czy zastosowanie w sprawie powinien mieć tryb określony w art. 48, czy art. 50 i 51 P.b. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie podnieśli, że WSA nie odniósł się do kwestii naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., które niewłaściwie oceniły okoliczności faktyczne sprawy i nierzetelnie wyjaśniły wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym motywy pominięcia zgłaszanych przez nich wątpliwości. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia tych przepisów zostały pominięte w zaskarżonym wyroku, a jak wskazano, kwestie te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw wskazanych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, szczegółowo w petitum środka odwoławczego wymienione; ich naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że doszło do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organy nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego. Argumentacja natomiast sprowadza się do uwag, w jaki sposób organy winny procedować aby postępowanie a następnie decyzja, odpowiadały wzorcowi ustawowemu. Odnośnie do szczegółów, w jakim zakresie przeprowadzone postępowanie wymogom tym nie odpowiada, nawiązano do uzasadnienia skargi i podniesionych tam zarzutów. Wobec tego, opierając się na skardze przypomnieć należy, że naruszenia przepisów postępowania inwestorzy upatrywali w tym, że tylko część obiektu wzniesiona została w warunkach samowoli budowlanej, bowiem w części inwestycja zrealizowana została na podstawie zgłoszenia, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Stąd też, w ocenie inwestorów, organy powinny ustalić czy decyzja rozbiórkowa powinna objąć cały obiekt, czy też tylko jego część. Nie ulega żadnej wątpliwości, że przedmiotem zgłoszenia był budynek gospodarczy o rozpiętości konstrukcji 4,80 m i powierzchni zabudowy nie przekraczającej 30 m2. Tymczasem z ustaleń organów nadzoru budowlanego, które zaaprobowane zostały przez WSA wynika, że zrealizowany został zupełnie inny obiekt budowlany, o znacznie większych rozmiarach i innym przeznaczeniu. Zrealizowano usytuowany na bloczkach betonowych drewniany obiekt, którego maksymalna wysokość, licząc od kalenicy do gruntu, wynosi 5,4 m. Obiekt ten ma wymiary 9,65 x 7,6 m, a jego integralną częścią jest umieszczony pod południowym zadaszeniem barakowóz. Parter, to pokój z aneksem kuchennym oraz łazienka. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, z odprowadzeniem ścieków do wybudowanego szamba. Zatem prawidłowe jest stanowisko WSA, że zrealizowany został obiekt budowlany o funkcji mieszkalno – letniskowej, dla którego realizacji wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 10 maja 2002 r. Wbrew więc skardze kasacyjnej WSA odniósł się do podniesionych zarzutów i w sposób prawidłowy ustalił, że inwestorzy zrealizowali zupełnie inny obiekt budowlany, niż objęty zgłoszeniem z 2002 roku. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Konsekwencją braku skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest to, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a zaaprobowany przez WSA stan faktyczny, jest prawidłowy. Oznacza to, że inwestorzy zrealizowani obiekt budowlany o funkcji mieszkalno – letniskowej, dla którego realizacji wymagane było pozwolenie na budowę. W odniesieniu do takiego stanu faktycznego rozważyć należy zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ramach których skarga kasacyjna wskazuje na art. 48 P.b., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że powstała samowola budowlana z koniecznością rozbiórki całego budynku, chociaż w stanie faktycznym sprawy powinno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Przy tak postawionym zarzucie wskazać należy, że art. 48 P.b. składa się z ustępów, a ustępy /2 i 3/ - z punktów. Zatem przy prawidłowej konstrukcji takiego zarzutu wymaga się, aby skarga kasacyjna precyzyjnie wskazywała, który przepis /artykuł, ustęp, punkt itd./ został naruszony i na czym błąd ten polegał oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Uwaga ta odnosi się również do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 P.b. Przepis ten również składa się aż z 7 ustępów, gdzie ustęp 1 dzieli się na 3, a ustęp 3 – na 2 punkty. Skarga kasacyjna ani w petitum, ani w uzasadnieniu nie precyzuje, które konkretnie przepisy poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie zostały naruszone. Prowadzi to do wniosku, że chociażby z tego powodu skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Pomimo wskazanych wyżej wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy WSA dokonał prawidłowej subsumcji prawa materialnego. Otóż stosowanie "procedury naprawczej" przewidzianej przepisami art. 50 i art. 51 P.b. jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi " inne przypadki, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1" P.b., co wynika to wprost z brzmienia art. 50 ust. 1 ab initio P.b. Innymi słowy, w razie stwierdzenia samowoli wymagającej pozwolenia na budowę /art. 48 ust. 1, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie/, względnie samowoli budowlanej wymagającej zgłoszenia /art. 49b ust. 1/, nie jest dopuszczalne prowadzenie procedury naprawczej przewidzianej tymi przepisami. Jeśli chodzi natomiast o procedurę legalizacyjną będącą wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 48 ust. 1 P.b. /nakaz rozbiórki/, to podstawowym warunkiem skorzystania przez organ z art. 48 ust. 2 P.b. jest stwierdzenie, że budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że zarówno przepisy obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" w obrębie L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nie dopuszczają jakiejkolwiek zabudowy; również przepisy obowiązującego w dacie zgłoszenia i rozpoczęcia robót Planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nie dopuszczały zabudowy letniskowej. "Stary" plan na obszarach rolniczych dopuszczał jedynie lokalizację pojedynczych obiektów mieszkalnych i towarzyszących im obiektów gospodarczych i inwentarskich a także obiektów produkcyjnych, produkcyjno-usługowych i obiektów infrastruktury technicznej pod warunkiem, że lokalizacja obiektu nie będzie kolidować z innymi zawartymi w tym planie ustaleniami dotyczącymi danego terenu, obiekty będą zharmonizowane z otoczeniem i przyczynią się do podniesienia estetyki terenu oraz że lokalizacja nie będzie kolidować z przepisami szczególnymi. Stąd też, skoro podstawowa przesłanka procedury legalizacyjnej wykluczona została w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie można przypisać WSA błędnej wykładni art. 48 ust. 1 P.b. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.