II OSK 301/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 37/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2021 r. nr WOP.7721.205.2021.MK w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 37/22 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2021 r. nr WOP.7721.205.2021.MK w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2, art. 136 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", polegające na braku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu: a) w sytuacji, w której oględziny robót budowlanych na działce nr [...] w dniu 29 czerwca 2021 r., zostały przeprowadzone przez organ w sposób nieprawidłowy, tj. z pominięciem udziału skarżącej w czynnościach oględzin, w tym nieuwzględnienie i pominięcie wniosków skarżącej o sprawdzenie konkretnych cech obiektów budowlanych, niewykonaniu dokumentacji fotograficznej, która w sposób kompleksowy dokumentowałaby rodzaj obiektu budowlanego oraz sposób jego posadowienia na działce, błędne określenie powierzchni zabudowy jako 33,5 m2 (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p.a.); b) w sytuacji, w której organ wydający decyzję nie dopuścił dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa budowlanego, o który wnioskowała skarżąca, a tym samym zaniechał poddania weryfikacji wyników oględzin przez bezstronny i posiadający specjalistyczną wiedzę podmiot (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1,136 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.), c) w sytuacji, w której organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie uwzględnił i nie odniósł się do stanowiska skarżącej, w tym podnoszonego przez nią negatywnego wpływu jaki posadowiony obiekt budowlany na działce [...] będzie miał na stan nieruchomości skarżącej (budynku gospodarczego), nie uwzględnił projektu technicznego budynku gospodarczego zaakceptowanego przez Urząd Miejski w [...] w 1989 r., który to projekt wskazywał na konieczność zabudowy bliźniaczej budynków gospodarczych posadowionych na sąsiadujących działkach oraz dokonał błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że obiekty budowlane stanowią wiaty (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.); mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkujące niemożliwością dokonania jednoznacznej oceny i ustalenia, czy obiekty budowlane na działce nr [...] w rzeczywistości spełniają konieczne warunki do uznania ich za wiaty oraz czy posadowione zostały zgodnie z przepisami prawa i w sposób niezagrażający interesom skarżącej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowe obiekty stanowią wiaty, są posadowione zgodnie z prawem i nie podlegają pod normy prawne wynikające z ww. przepisów; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że sporne obiekty budowlane stanowią wiatę, a ta nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego oraz, że ich budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (§ 26 uzasadnienia do planu - naruszenie ładu przestrzennego i intensywności zabudowy - maksymalna powierzchnia zabudowy działki to 40%). W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie uchylenie decyzji organu I i II instancji, przyznanie od Skarbu Państwa - Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, obejmujące udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w II instancji. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – W. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w dalszej kolejności ocena zgromadzonych dowodów znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być skonstruowane stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w niniejszym postępowaniu powinien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, że kwestie, jak zakwalifikować sporny obiekt i czy nie narusza on norm prawa budowlanego może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 111/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego był zatem kompetentny do dokonania samodzielnej oceny legalności kontrolowanego obiektu. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczenia skarżącej kasacyjnie do udziału w oględzinach, wskazać należy, że okoliczność, że uczestnik postępowania – W. K. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2021 r. odmówił wpuszczenia skarżącej kasacyjnie na teren swojej działki nie stanowi o naruszeniu prawa przez organ. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, prawa strony wynikającego z ww. przepisu, nie można rozumieć tak, że gwarantuje ono wstęp na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela. Skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się z treścią protokołu oględzin i ustosunkowania się do niej. Nie można uznać, by została pominięta podczas czynności kontrolnych, złożyła bowiem swoje stanowisko do protokołu oględzin. Tym samym nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przez organ art. 79 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako wiatę. Wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wiata". Według Słownika Języka Polskiego (sjp.pwn.pl), wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (zob. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20; z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 603/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Wiata może też przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2537/20; z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1091/18; z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2266/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2021 r. organ I instancji ustalił, że wybudowany na działce nr [...] obiekt złożony jest z dwóch wiat, połączonych ze sobą, stanowiących konstrukcyjnie i architektonicznie jedną całość. Konstrukcja ta składa się z drewnianych słupków, mocowanych w stopach betonowych, ma drewniany dach, kryty papą. Wiata stanowi samodzielną i samonośną konstrukcję. Nie jest mocowana do ściany garażu na sąsiedniej działce ani do ogrodzenia. Ustalone podczas oględzin cechy spornego obiektu wskazują, że mamy do czynienia z jedną wiatą, zbudowaną z dwóch części. Jedna część wiaty posiada wymiary 5,82 m x 3,51 m i wysokość max. 3,07 m. Ta część wiaty pełni funkcję rekreacyjną i zlokalizowana jest bezpośrednio przy budynku garażowym znajdującym się na działce sąsiedniej. Druga część wiaty, przylegająca bezpośrednio do części pierwszej i połączona z nią, posiada wymiary 4,20 x 2,50 m i wysokość max. 2,60 m. Ta część wiaty pełni funkcję gospodarczą i zlokalizowana jest w odległości 50 cm od ogrodzenia posadowionego na granicy z działką nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Sporna wiata ma powierzchnię zabudowy 30,93 m2, natomiast powierzchnia działki nr [...] wynosi 556 m2, tym samym jej budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Wskazać przy tym należy, że wymiary wiaty zostały nakreślone na szkicu sytuacyjnym w protokole kontroli z dnia 29 czerwca 2021 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto dokumentacja fotograficzna spornego obiektu. Należy podzielić stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że z całokształtu materiału sprawy nie wynika, aby sporna wiata mogła powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Skarżąca nie przedstawiła zaś argumentów, które mogłyby przyczynić się do podważenia tej oceny. Jak ustalono w sprawie, dach obiektu posiada spadek skierowany na działkę inwestora, a nadto posiada rynny i rury spustowe, nie występuje zatem zagrożenie zalewania działki sąsiedniej wodami opadowymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie", wskazać należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Wskazane przepisy rozporządzenia zawierają dalsze jednostki redakcyjne, które nie zostały powołane w zarzucie, tym samym nie sprecyzowano, jakie konkretnie przepisy zostały zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszone. Z uwagi jednak na przyjęcie przez organy, jak i Sąd I instancji, że ww. przepisy rozporządzenia nie mają w ogóle w sprawie zastosowania, wskazać należy, że z treści tych przepisów wynika, że dotyczą one budynków, np. "budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż" (§ 12 ust. 1), "odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego" (§ 271 ust. 1). Do sytuowania wiaty nie znajdują zastosowania odległości określone w przepisach § 12 rozporządzenia, bowiem przepisy te wyraźnie stanowią o "sytuowaniu budynków". Przepisy zawarte w § 271 rozporządzenia regulują zaś odległości między "zewnętrznymi ścianami budynków" (ust. 1-7, 9-12), czy odległość budynków od granicy lasu (ust. 8 i 8a). Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że § 12 i § 271 rozporządzenia nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie dotyczą wiat. Zarzut zmierzający do podważenia ustaleń o zgodności budowy wiaty z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] również został wadliwie skonstruowany, gdyż nie powołano prawidłowo przepisu ww. miejscowego planu, z którym budowa wiaty miałaby być w ocenie skarżącej kasacyjnie niezgodna. Wskazany w zarzucie § 26 miejscowego planu dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne (osiem ustępów, z których niektóre dzielą się na punkty i litery), które nie zostały powołane w treści zarzutu. Zarzut ten jest zatem nieweryfikowalny. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.