II OSK 3005/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/24 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 stycznia 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.18.2023.BS w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 listopada 2022 r. znak: WSK.5180.104.2021 MS; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J.J. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/24 oddalił skargę J.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 stycznia 2024 r. nr DOZ-OAiK.650.18.2023.BS w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WSK.5180.104.2021 MS, działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.; dalej: "ustawa"): 1. Nakazał A.G., J.J., E.W. i M.K. – właścicielom budynku przy ul. [...] w W., doprowadzenie zabytkowego układu urbanistycznego [...] do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie następujących prac względem budynku przy ul. [...] w W.: a. ujednolicenie wszystkich elewacji w zakresie kolorystyki i materiału, z pozostawieniem cokołu, b. usunięcie szarej metalowej okładziny wykonanej przy wejściu do poziomu piwnic od strony południowej oraz usunięcie śladów po jej montażu, c. zmianę drewnianego ogrodzenia zamontowanego przy wejściu do piwnic od strony południowej na metalowe ogrodzenie ażurowe, nawiązujące wzorem do historycznych ogrodzeń [...]; 2. Odstąpił od wydania nakazu, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wobec budynku przy ul. [...] w W. w zakresie: a. położenia i wyglądu kominów na dachu, b. wymiany okien na parterze i pierwszym piętrze położonych na elewacji wschodniej (od ul. [...]), c. bryły i gabarytów obszaru wejścia do poziomu piwnic od strony południowej, d. bryły i gabarytów obszaru skrajnego południowego okna parteru, położonego na elewacji zachodniej; 3. Określił termin przeprowadzenia prac, o których mowa w pkt 1 niniejszej decyzji, na 18 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jak ustalił organ nadzoru konserwatorskiego, budynek przy ul. [...] w Warszawie położony jest na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...]. Został również ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] pod znakiem [...] zarządzeniem [...] z [...]. Oprócz ochrony konserwatorskiej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 7 pkt 1 ustawy nieruchomość chroniona jest ponadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] - § 11 pkt 1, § 10 pkt 1 oraz § 71). Zakres ochrony konserwatorskiej dotyczy układu urbanistycznego. Odnośnie do kształtu otworu drzwiowego położonego na elewacji wschodniej ustalono, że w momencie wpisu do rejestru układu urbanistycznego w [...] otwór drzwiowy, daszek i okno oraz ich otoczenie znajdowało się w stanie zbliżonym do tego przedstawionego w projekcie budowalnym remontu elewacji zatwierdzonym 6 czerwca 1970 r., a więc zgodnego ze stanem dzisiejszym. W kwestii zespołu okien i balkonu położonych w górnym rogu budynku na elewacji od ul. [...] ustalono, że stan określony w inwentaryzacji z 2017 r. jest podobny do stanu wynikającego z projektu budowlanego z 1970 r., a więc sprzed wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Obecnie okna wykonane na parterze i pierwszym piętrze od strony ul. [...] są akceptowalne. Działania polegające na wymianie okna na drugiej osi pierwszego piętra elewacji wschodniej nie stanowią samowoli konserwatorskiej, bowiem uzyskano pozwolenie konserwatorskie na wskazane roboty. Odnośnie do układu i ilość kominów na dachu, która jest różna w dokumentacji z 2017 r., 1986 r., 1970 r., jak i 1937 r., organ uznał, że nie są one szczególnie istotnym dla chronionego zabytkowego układu urbanistycznego, którego częścią jest przedmiotowy budynek. Zmiany położenia i ilości kominów nie wpływają negatywnie na układ urbanistyczny. Lukarna dachowa przedstawiona w inwentaryzacji z 2017 r. zdaniem organu jest analogiczna do przedstawionej w projekcie z 1970 r., podobnie jak trzy otwory okienne w kondygnacji piwnicznej na elewacji od ul. [...]. Odnośnie do wejścia do lokalu użytkowego w piwnicy, położonego na elewacji od strony południowej, organ wskazał, że wykonano je w warunkach samowoli konserwatorskiej. Mimo tego uznał, że wykonanie wejścia do piwnic jako konstrukcji, od strony południowej, jest obecnie akceptowalne, gdyż nie stanowi działania rażącego ówczesny charakter budynku i jest neutralny do układu urbanistycznego. Odnośnie do wykończenia tegoż zejścia organ uznał, że szara okładzina wykonana z blachy zdecydowanie nie odpowiada charakterowi budynku oraz układu urbanistycznego, zarówno w kwestii uwarunkowań historycznych jak i estetycznych. Okładzinę należy zdemontować, a ślady po jej montażu usunąć. Drewniane panele stanowiące ogrodzenie wokół tego zejścia do piwnic również nie przystają do innych elementów zabytkowego układu urbanistycznego. Należy zamienić je na ogrodzenie ażurowe, nawiązujące stylistyką do innych okolicznych ogrodzeń zabudowań [...], cechujące się prostotą formy i brakiem wydatnej ornamentyki. Szczegółowe rozwiązanie w tym zakresie winno zostać poczynione na etapie postępowania w zw. z art. 36 ustawy. W kwestii tarasu organ stwierdził, że taras wykonano przed uznaniem budynku za część zabytkowego układu urbanistycznego, rozebrano go w warunkach samowoli konserwatorskiej w latach 1986-2003, drzwi zaś zmniejszono do rozmiarów okna po 2003 r., również w warunkach samowoli. W opinii organu obecny stan obszaru, w którym niegdyś istniał omawiany taras od zachodu, w zakresie bryły i gabarytów jest jednak akceptowalny ze stanowiska konserwatorskiego. W miejscu dawnych drzwi balkonowych wykonano okno powtarzające trójdzielny podział pozostałych okien oraz posiadające wymiary odpowiadające pozostałym oknom w tym typie. Zmiana ta nie burzy układu elementów architektonicznych na przedmiotowej elewacji, a w konsekwencji nie wpływa negatywnie na przedmiotowy zabytkowy układ urbanistyczny. Nie jest natomiast akceptowalny obecny wygląd tego obszaru w zakresie wykończenia. Ciemnoszare płaty zaprawy w sposób stanowczo nieestetyczny i niepożądany wyróżniają się z tynku elewacji o kolorze piaskowo-płowym. Pod oknem widoczny jest również blaszany element, prawdopodobnie służący niegdyś odprowadzaniu wody. Element ów należy zdemontować lub wymienić, jeżeli nadal ma spełniać swoją funkcję. Analogicznie, ślady po instalacji elektrycznej prowadzonej natynkowo należy usunąć. Należy ujednolicić wszystkie elewacje przedmiotowego budynku zarówno w zakresie kolorystyki i materiału. Obecnie nie odpowiada ona charakterowi tego budynku, będącego częścią zabytkowego układu urbanistycznego. Odnośnie do środkowego okna na drugiej kondygnacji elewacji zachodniej, ustalono, że jego wykonanie nie stanowi samowoli. Odnośnie zaś do zejścia z poziomu terenu do piwnicy od strony elewacji zachodniej organ uznał, że prawdopodobnie wykonano je przed 1966 r., zaś zmiana położenia prowadzących do nich drzwi jest neutralna wobec układu urbanistycznego. Organ zalecił wykonanie remontu elewacji w zakresie, w jakim wskazano w decyzji, w sposób, który ujednolici wygląd elewacji również sąsiedniego budynku przy ul. [...] w W. Podkreślono, że działania przy zabytkach, podejmowane bez pozwolenia lub niezgodnie z pozwoleniem, mogą, lecz nie muszą powodować negatywnych skutków dla zabytku. I chociaż inwestorzy popełniali delikty administracyjne, działając bez decyzji organu ochrony zabytków pozwalającej na takie prace, to prace opisane w pkt 2 sentencji decyzji nie działają negatywnie na zabytek. Wobec powyższego w tym zakresie odstąpiono od nakazu o którym mowa w art. 45 ustawy. Końcowo organ wskazał, że realizacja nakazanych do przeprowadzenia prac winna obciążać obecnego właściciela, ponieważ ten, uzyskując prawo własności nieruchomości, nie tylko nabył wszelkie prawa, ale przejął też obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, w tym również obowiązek publicznoprawny doprowadzenia zabytku do stanu jak najlepszego, wynikający z przeprowadzenia nielegalnych działań przy zabytku. Odwołania od powyższej decyzji złożyli E.W. i M.K. oraz J.J. E.W. i M.K. w swoim odwołaniu nie zgadzali się z częścią uzasadnienia, która dotyczy obszaru wejścia do piwnicy od strony południowej. W swoim odwołaniu J.J. zakwestionował natomiast decyzję w zakresie pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 lic c i d sentencji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") decyzją z 25 stycznia 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.18.2023.BS, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej: "ustawa") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."): ‒ uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazanych robót budowlanych (pkt 1) oraz terminu ich realizacji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie; ‒ w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, tj. w części odstąpienia od wydania nakazu (pkt 2). Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii odstąpienia od wydania nakazu, uznając, że stwierdzenie wykonania robót budowlanych przy zabytku objętym ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków bez stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków nie stanowi samodzielnej i wystarczającej przesłanki do wydania nakazu na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy. Nadto przy ustaleniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. W przypadku stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia organu ochrony zabytków konieczne jest dokonanie oceny wpływu ww. prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu lub odstąpienie od jego wydania. Celem przepisu art. 45 ustawy jest bowiem usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku. Kwestią przesądzającą dla dokonanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego była natomiast weryfikacja, czy decyzja nakazowa została skierowana do właściwego podmiotu. Niezbędne jest bowiem niebudzące wątpliwości ustalenie przez organ pierwszej instancji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie niezgodnych z pozwoleniem robót przy zabytku. Jak wskazał Minister adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy powinien być podmiot odpowiedzialny za zrealizowanie samowolnych prac. Z uwagi na wykonalność decyzji nie można pominąć kwestii posiadania przez tę osobę lub jednostkę tytułu prawnego do zabytku. Dla prawidłowego ustalenia adresata decyzji nakazowej istotne jest także to, że o pozwolenie na prace przy zabytku może się ubiegać jedynie podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością w zakresie wnioskowanych prac, stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy. Jak podkreślił Minister, z treści zaskarżonej decyzji oraz z materiału dowodowego sprawy wynika, że prace będące przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego nie zostały przeprowadzone przez aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. Najprawdopodobniej część z tych prac została przeprowadzona przed 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym aktualni współwłaściciele tego budynku są odpowiedzialni za wykonanie powyższych prac, jako posiadacze zabytku, jest nieprawidłowe, a w konsekwencji prowadzi do błędnej interpretacji art. 45 ust. 3 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że adresatem takiego nakazu jest sprawca samowoli, a nie osoba fizyczna lub podmiot posiadający aktualnie tytuł prawny do władania zabytkową nieruchomością. Brzmienie tego przepisu nie daje zatem podstaw do nakładania obowiązku, o którym mowa w art. 45 ustawy, na osobę inną niż osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu. Brak jest zatem podstaw do rozszerzającej interpretacji jasno sformułowanego przepisu prawa. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na art. 7a K.p.a. w sytuacji, gdy komentowany przepis prawa jest niejednoznaczny. Stwierdził, że w sytuacji braku podejmowania stosownych działań przez organ ochrony zabytków przez kilka lat, następni właściciele obiektu mogą żywić przekonanie, że budynek jest utrzymywany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Ministra wskazywana przez organ pierwszej instancji okoliczność nieestetycznych i niejednolitych elewacji omawianego zabytkowego budynku nie może stanowić przesłanki do zastosowania przepisu art. 45 ustawy. Wobec powyższego konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie wydanego nakazu oraz wskazanego terminu realizacji nakazanych prac. Równocześnie organ odwoławczy postanowił z tych samych powodów (nieprawidłowy adresat decyzji) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie odstąpienia od wydanego nakazu. Skargę na powyższą decyzję wniósł J.J., zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy, 2. art. 45 ust. 1 ustawy w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., 3. art. 7, art. 80 i art. 107 k.p.a., 4. art. 45 ust. 1 ustawy w związku z art. 154 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że rozstrzygnięcie organu II instancji oderwane jest od zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co do których nie ustosunkowano się w żaden sposób. Zarzucono, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić ocenę wpływu dokonanych zmian w zabytku pod kątem istnienia zagrożenia dla jego istnienia lub zachowania w pożądanym stanie. Zdaniem skarżącego przyjęta przez Ministra interpretacja art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy jest niewłaściwa. Skarżący przychylił się do wykładni przepisów dokonanej przez organ pierwszej instancji, że obowiązek realizacji nakazanych do przeprowadzenia prac spoczywa po stronie obecnych właścicieli. Skarżący wskazał także, że wejścia do piwnicy od stronu południowej naruszają funkcję budynku określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 71 ust. 3 uchwały). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest historyczny układ urbanistyczny – [...] (układ ulic i zabudowa), którego element stanowi budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. Po pierwsze, Sąd za trafne uznał ustalenia organu pierwszej instancji (dokonane w oparciu m.in. o projekt budowlany z 1937 r., projekt remontu elewacji budynku z 1970 r., inwentaryzację budynku z 1986 i 2017 r., stan poddany kontroli w 2022 r.), że część wykonanych robót nie stanowiła samowoli konserwatorskiej, bowiem aktualny stan w tych częściach jest zgodny ze stanem w chwili wpisania układu urbanistycznego do rejestru zabytków w [...]. W odniesieniu do takich elementów jak kształt otworu drzwiowego, zespołu okien i balkonu położonych w górnym rogu budynku na elewacji od ul. [...], lukarny dachowej oraz środkowego okna na drugiej kondygnacji elewacji zachodniej, organ prawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do orzekania wobec nich w trybie art. 45 ustawy. Po drugie, Sąd wskazał, że celem art. 45 ust. 1 ustawy jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku, w ścisłym powiązaniu z zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji wpisującej zabytek do rejestru zabytków. W razie stwierdzenia, że działania podjęte bez pozwolenia organu konserwatorskiego nie wpłynęły negatywnie na wartości przedmiotu ochrony, należałoby odstąpić od wydania nakazu, tj. nie wydawać takiej decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd zaaprobował ocenę organów, że układ i ilość kominów na dachu budynku, bryły i gabaryty obszaru wejścia do poziomu piwnicy od strony południowej oraz obszar skrajnego południowego okna parteru położonego na elewacji zachodniej i wymiana okien na parterze i pierwszym piętrze położonej na elewacji wschodniej są akceptowalne, bowiem nie naruszają elementów chronionych przez układ urbanistyczny. Z tego względu decyzja w części orzeczenia o odstąpieniu od wydania nakazów w ww. zakresie jest prawidłowa. Po trzecie, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że niemożność wydania nakazu z art. 45 ustawy wynikała również z tego, że nie można ustalić adresata tego obowiązku. Wskazał, że w świetle przepisu art. 44 ust. 4 ustawy, stosowanego odpowiednio na mocy art. 45 ust. 3, określając adresata powyższego obowiązku kluczowym pozostaje określenie go jako "osoby, która dopuściła się naruszenia przepisów (...)", na którego to ustawodawca wprost wskazuje jako zobowiązanego na swój koszt do wykonania czynności nakazanych w decyzji. Użycie pojęcia "osoba" (a nie np. "posiadacz" lub "właściciel") nie można uznać za przypadkowe. Chodzi tu sprawcę samowoli, odpowiedzialnego za swoje nielegalne działania, a nie osobę fizyczną lub podmiot aktualnie posiadający tytuł prawny do władania nieruchomością. W sytuacji, gdy aktualnie uprawniony podmiot do władania nieruchomością nie jest sprawcą samowoli konserwatorskiej, nie może on ponosić odpowiedzialności za naruszenie przepisów. Odnosząc się następnie do uchylonego przez organ odwoławczy nakazu wykonania określonych prac, Sąd podzielił ustalenia Ministra, że ujednolicenie wszystkich elewacji w zakresie kolorystyki i materiału wykracza poza zakres możliwości orzekania na podstawie art. 45 ustawy. Prowadzone w tym zakresie postępowanie zostało słusznie umorzone przed organem pierwszej instancji. Także w zakresie usunięcia szarej, metalowej okładziny czy zmiany drewnianego ogrodzenia, zdaniem Sądu brak było podstaw do nakładania wobec współwłaścicieli budynku stosownych nakazów, skoro w toku postępowania na podstawie wyjaśnień E.W. i M.K. organ ustalił, że wykonawcą tych prac był najemca sutereny. Z tych względów Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy, jak również art. 45 ust. 1 ustawy w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się wyczerpująco do argumentacji odwołania, to jednak w ocenie Sądu uchybienie to pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnił, że z punktu widzenia prowadzenia postępowania w trybie art. 45 ustawy nie ma znaczenia przeznaczenie przedmiotowego budynku, zaś odmienna ocena wpływu wykonanych robót na układ urbanistyczny budynku stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z wyspecjalizowanymi organami, posiadającymi stosowną wiedzę w zakresie ochrony zabytków. W ocenie Sądu nieuzasadnione okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdził, że pomimo iż organ odwoławczy nie wyjaśnił precyzyjnie przyczyn rozstrzygnięcia w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ogólnikowo powołując się na "nieprawidłowego adresata", to jednak błąd ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu skoro brak było podstaw do wydania w sprawie nakazów z art. 45 ustawy, to w tym też zakresie nie doszło do naruszenia żadnych uprawnień właścicieli budynku jako stron kontrolowanego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.J. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy w związku z art. 44 ust. 4 ustawy w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu przez Sąd, że nakaz określony w art. 45 ust. 1 ustawy powinien być skierowany wyłącznie do podmiotu odpowiedzialnego za dokonanie samowoli konserwatorskiej, a nie do osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości w dniu stwierdzenia naruszenia, podczas gdy zgodnie z przyjętą wykładnią sądów administracyjnych to na właścicielu spoczywa prawny obowiązek utrzymania zabytku w należytym stanie, a co za tym idzie musi być on stroną postępowania o przywrócenie zabytku do stanu pierwotnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż Sąd pominął podczas rozpoznawania sprawy zarzuty skarżącego zarzucającego organowi drugiej instancji naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy w związku z art. 107 § pkt 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzonych naruszeń i samowolnych zmian w bryle i konstrukcji nieruchomości przy ul. [...] w W., w szczególności pominięcia częściowej zmiany funkcji budynku, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a co za tym idzie do niepełnego i wybiórczego rozpoznania przez Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy nadzoru konserwatorskiego przedsięwzięły wszelkie możliwe środki dowodowe do ustalenia całości stanu faktycznego w sprawie, podczas gdy organy obu instancji nie zbadały, czy decyzja nr UA/N/8386/30/90 z dnia 26 marca 1990 r. nakazująca zamurowanie wejścia do piwnicy budynku [...] od południa znajduje się w obrocie prawnym oraz zakresu związania tą decyzją, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i pominięcie w toku rozpoznawania sprawy przez Sąd, że zmiany w bryle budynku w zakresie wejścia do piwnicy od strony południowej są niezgodne z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz były już kwestionowane już w piśmie [...] znak K-0570/1544/88, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia zakresu ochrony konserwatorskiej; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, że brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów odwołania pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy brak rozpoznania wszystkich argumentów odwołania doprowadził do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna. Trafny okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy. Skarżący kasacyjnie słusznie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię, a przez to i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że nakaz określony w art. 45 ust. 1 ustawy powinien być skierowany wyłącznie do podmiotu odpowiedzialnego za dokonanie samowoli konserwatorskiej, a nie do osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości w dniu stwierdzenia naruszenia. Zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Jak natomiast stanowi art. 44 ust. 4, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 albo ust. 3a pkt 1 i 2. Zgodnie z wypracowanymi regułami wykładni stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza uwzględnienie specyfiki określonej sytuacji. Dopuszczalne jest więc stosowanie przepisu wprost albo z modyfikacją wynikającą z danych okoliczności, bądź też wyłączenie stosowania określonego przepisu ze względu na odmienne cechy określonego przypadku. Innymi słowy "odpowiednie" stosowanie przepisów charakteryzuje się pewną elastycznością ujęcia i nie może być ograniczone do stosowania wyłącznie wprost, bez uprzedniego rozważenia konieczności dostosowania normy prawnej do specyficznych okoliczności, dla których pierwotnie nie była przewidziana. Aby odpowiedzieć na pytanie, jaką postać powinno przybrać "odpowiednie stosowanie" art. 44 ust. 4 do nakazów uregulowanych w art. 45 ust. 1 ustawy, należy, po pierwsze, porównać instytucje uregulowane w przepisach art. 44 i art. 45 ustawy, a po wtóre, dokonać wykładni funkcjonalnej art. 44 ust. 4 poprzez ustalenie znaczenia tego przepisu w oparciu o jego funkcję i cel umiejscowienia w art. 44. W doktrynie podkreśla się (tak: A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ochrona zabytków. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 44 i art. 45), że wskazane regulacje materialnoprawne pozostają niekonkurencyjne względem siebie i pomimo odwoływania się do zasadniczo tożsamej sytuacji faktycznej (działania adresata nakazu bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu), w rzeczywistości powinny znaleźć zastosowanie w dwu odrębnych przypadkach. Hipotezy obu analizowanych przepisów różnicuje mianowicie okoliczność związana z zakończeniem albo wykonywaniem robót (działań) bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Art. 44 ustawy ma zastosowanie do działań, które nie zostały zakończone i konieczne było ich wstrzymanie, natomiast art. 45 ustawy stosuje się do prac, robót i innych działań "wykonanych", tj. zakończonych. Powyższe przekłada się w sposób oczywisty na określenie adresata nakazów nakładanych na podstawie obu omawianych przepisów. W przypadku robót, prac czy innych działań "wykonywanych" działania organu konserwatorskiego skierowane będą do sprawcy tzw. "samowoli konserwatorskiej", którym – z uwagi na aktualność przeprowadzanych prac – co do zasady jest aktualny właściciel zabytku, względnie inna osoba posiadająca tytuł prawny do zabytku. W przypadku regulacji z art. 45 ustawy ingerencja organu konserwatorskiego może odnosić się do prac czy robót "wykonanych", tj. zakończonych nawet kilka, kilkanaście lat wcześniej. Nie jest zatem wykluczone, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy ocenie organu podlegać będą działania dokonane przez osobę, która z uwagi na upływ czasu nie jest już właścicielem zabytku czy też utraciła inny tytuł do dysponowania zabytkiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko organu odwoławczego, jak i Sądu pierwszej instancji, że w przypadku braku możliwości ustalenia sprawcy tzw. samowoli konserwatorskiej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają regulacji określającej adresata nakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 tej ustawy. Przyjąć należy, że w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny nie pozwala na wskazanie, kto jest (był) sprawcą robót budowlanych czy innych działań przy zabytku opisanych w art. 45 ust. 1 ustawy, obowiązki określone w tym przepisie muszą być nałożone na aktualnego właściciela zabytku (osobę posiadającą tytuł prawny do władania nieruchomością). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przeciwnego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji prowadzi do nieuprawnionego przyznania prymatu ochronie kolejnych właścicieli zabytku, którzy – jak uznał Minister – "mogą żywić przekonanie, że budynek jest utrzymywany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", przed ciążącym na każdorazowym właścicielu lub posiadaczu zabytku obowiązku opieki nad zabytkiem, przejawiającej się m.in. w zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Trafnie zatem organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obowiązki wynikające z art. 5 pkt 3 i 4 ustawy, obciążające każdorazowego właściciela nieruchomości, nie mogą zostać pominięte przy określaniu adresata nakazów określonych w art. 45 ust. 1 ustawy. Dla odkodowania celu, w jakim ustawodawca zdecydował się nadać określone brzmienie przepisowi zawartemu w art. 44 ust. 4 ustawy, należy z kolei sięgnąć do nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). W poprzednim stanie prawnym podstawą prawną nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu był art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Stanowił on, że właściwy wojewódzki konserwator zabytków może: 1) wstrzymać wszelkie czynności podjęte bez zachowania przepisów art. 27, 2) nakazać przywrócenie zabytku lub jego otoczenia do poprzedniego stanu na koszt osoby, która naruszyła te przepisy. W ust. 2 art. 28 wskazano natomiast tryb dochodzenia tych kosztów. Rozwiązanie przyjęte w art. 44 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy odczytywać jako kontynuację i doprecyzowanie przyjętej na gruncie ustawy o ochronie dóbr kultury zasady, iż koszty czynności związanych m.in. z przywróceniem zabytku do stanu poprzedniego ponosi ten, kto nielegalnie działania te podjął (por. R. Golat [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków 2004, art. 44). Omawiany art. 44 ust. 4 ustawy pełni zatem funkcję dyscyplinującą osoby podejmujące określone działania przy zabytkach. Tożsame znaczenie należy przypisać temu przepisowi także na gruncie regulacji z art. 45 ustawy, mającego zastosowanie na mocy zawartego w art. 45 ust. 3 odesłania do jego odpowiedniego stosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie stosowanie art. 44 ust. 4 ustawy, o którym stanowi art. 45 ust. 3, do nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy, polega na stosowaniu wprost zasady wykonania czynności nakazanych w decyzji przez adresata decyzji. Jednocześnie przepis art. 44 ust. 4 ustawy nie może być traktowany jako jedyna dyrektywa interpretacyjna przy określaniu adresata nakazów określonych w art. 45 ust. 1 ustawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że dla Sądu Wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem determinującym ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była wyłącznie akcentowana przez Ministra kwestia określenia adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy. Wprawdzie Sąd słusznie uznał, że nakazy określone w art. 44, jak i art. 45 powinny być skierowane do osoby, która dopuściła się naruszenia ustawy o zabytkach. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe dlatego, że – jak wyżej wskazano – sprawca tzw. samowoli konserwatorskiej nie jest jedynym podmiotem mogącym być adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 45 ust. 1. W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie osoby odpowiedzialnej za wykonanie przy zabytku prac, robót lub innych działań wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy bądź osoba ta nie mogłaby zastosować się do nałożonego na nią obowiązku, to adresatem tego nakazu powinien być właściciel, który ma prawnorzeczowy obowiązek dbałości o zabytek. W rozpoznawanej sprawie stanowisko Ministra co do braku możliwości skierowania decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu do osoby, która dopuściła się samowoli konserwatorskiej, było co najmniej przedwczesne. Także organ pierwszej instancji wadliwie, bowiem przedwcześnie stwierdził, że adresatem decyzji powinni być aktualni właściciele nieruchomości, niezależnie od tego, kto był wykonawcą prac będących przedmiotem postępowania. Żaden z organów nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący, zgodny z regułami postępowania dowodowego wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez kogo konkretnie zostały przeprowadzone poszczególne prace i nie przeprowadził z tymi podmiotami żadnych czynności procesowych. Tym samym stanowisko organów wykluczające możliwość nałożenia określonych obowiązków na sprawców samowoli konserwatorskiej nie zostało poprzedzone ustaleniem personaliów tych osób i ewentualnie zapewnianiem tym osobom udziału w postępowaniu. W szczególności za dalece niewystarczające należy uznać ustalenia odnoszące się do wykonawcy prac przy wejściu do poziomu piwnic od strony południowej. Organy obu instancji bezkrytycznie poprzestały na przyjęciu oświadczenia aktualnych współwłaścicieli budynku, że inwestorem tych prac był ówczesny najemca sutereny a prace wykonano bez wiedzy właścicieli lokalu nr 2. Nie tylko nie ustalono przy tym danych tejże osoby, ale przede wszystkim zupełnie pominięto kwestię ewentualnej odpowiedzialności za wykonanie tych prac współwłaścicieli lokalu nr 2, do których należy pełny zarząd wskazaną częścią piwnicy budynku wraz z wejściem na elewacji południowej. Organy nie rozważyły, czy wobec ujawnionego w księdze wieczystej podziału quoad usum zawarcie przez współwłaścicieli lokalu nr 2 umowy najmu omawianej części nieruchomości mogło skutkować de facto zwolnieniem ich od odpowiedzialności za naruszenie przepisów o zabytkach. Z tych powodów należało uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 44 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy. Wobec charakteru stwierdzonych uchybień odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisów postępowania, uznać należało za przedwczesne. Zarzuty te w znacznej mierze koncentrują się na kwestii zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku. Na obecnym etapie sprawy odniesienie się do argumentów skarżącego kasacyjnie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe wobec faktu, że stwierdzone przez ten Sąd naruszenia prawa determinują konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji organu pierwszej instancji oraz ponownego przeprowadzenia przestępowania z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 45 ust. 1 oraz art. 44 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy w zakresie podmiotu, na którego możliwe jest nałożenie nakazów z art. 45 ust. 1. Organy ustalą też ponad wszelką wątpliwość kto i kiedy dokonał poszczególnych prac, robót lub innych działań przy zabytku, uzasadniających wydanie nakazów na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy. W zależności od dokonanych ustaleń organy rozważą nałożenie obowiązków wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy na właściwy podmiot (inwestora lub właścicieli / współwłaścicieli zabytku). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Ministra i poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.