II OSK 30/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2863/15 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. oddalił skargę R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek M. i A. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) z dnia [...] listopada 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nadbudowy i przebudowy budynku byłej pieczarkarni na cele mieszkalne zlokalizowanego w R. przy ul. N. na nieruchomości nr [...] oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu, stwierdził nieważność ww. decyzji. Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania I. i R. W. oraz R. W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niesprawdzenie przez organ, czy projekt budowlany zamienny odpowiada prawu. W ocenie GINB, usytuowanie okien i drzwi w spornym obiekcie budowlanym narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zatwierdzony decyzją organu stopnia powiatowego projekt budowlany zamienny przewiduje natomiast realizację dwóch otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej budynku od strony działki budowlanej nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m. Ze szkicu katastralnego z dnia [...] października 2013 r. wynika, że sporny obiekt budowlany (usytuowany na działce nr [...]) od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 3,60 m oraz od strony północno-wschodniej 3,80 m od granicy między działkami o numerach [...] i [...]. W ocenie organu, zrealizowanie inwestycji w ten sposób, że ściana budynku z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki stanowi rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku zrealizowanego z naruszeniem ww. przepisu wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, z uwagi na niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia - zagrożenie pożarowe. Ponadto organ II instancji uznał, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego obiektu budowlanego, którego funkcja nie została ustalona przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu tegoż projektu, również stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. Wyjaśnił przy tym, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b. w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., po zakończeniu budowy tego obiektu, winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. Wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie z art. 51 ust. 3 p.b. w stosunku do obiektu określonego tak, jak w uchylonym pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy jego parametry, cechy i funkcja są inne niż określone w pierwotnej decyzji, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu niż faktycznie istniejący. Z projektu budowlanego zamiennego nie wynika, że sporny obiekt ma pełnić funkcję mieszkalną, z uwagi na brak pomieszczeń służących celom mieszkalnym. Z projektu tego wynika, że zostały zaprojektowane na parterze dwa pomieszczenia gospodarcze i łącznik techniczny z kotłem c.o. i na piętrze 1 pomieszczenie gospodarcze. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. wywiera skutki nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa, bowiem w istocie nie doprowadza spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, mimo że taki jest zasadniczy cel sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. GINB nie stwierdził natomiast, aby uchybienia związane z aktualnością mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, jak również, że mapa nie spełnia wymogów zawartych w § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, bowiem jak podnosi skarżący, "pomiar nie został wykonany do punktu oznaczenia geodezyjnego, a jedynie do ogrodzenia wykonanego przez sąsiada", organ podał, że kwestia naruszenia ww. przepisu została wyjaśniona w szkicu katastralnym z dnia [...] października 2013 r., z którego wynika, że sporny obiekt od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 3,60 m oraz od strony północno-wschodniej 3,80 m od granicy między działkami nr [...] i [...]. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, inkryminowana decyzja rodzi skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie nie tylko z uwagi zagrożenie pożarowe w następstwie naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ale też z uwagi na zatwierdzenie obiektu budowlanego, którego przeznaczenie nie zostało ustalone, co wyłącza możliwość badania zgodności spornej inwestycji z miejscowym porządkiem planistycznym. R. W. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 i § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 14 § 2 k.p.a. w związku z art. 72 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. Wskazał, że w trakcie obowiązywania decyzji PINB doszło do zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich, zatem nastąpiła przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby zaprojektowanie otworów w odległości 3,8 m stanowiło rażące naruszenie przepisów dotyczących norm odległościowych. Zarzucił organom, iż nie wskazały we własnym zakresie możliwości rozwiązania problemu, jak również nie przychyliły się do ustnego wyrażenia chęci zastosowania rozwiązania przez inwestora (m.in. wypełnienie otworów luksferami czy usytuowanie drzwi przeciwpożarowych pełnych, w głębi wnęki ściennej, licując je z wewnętrzną krawędzią ściany). Zdaniem skarżącego, wprawdzie projekt ma nieznaczne braki, ale można je uzupełnić i doprojektować odpowiednie rozwiązanie zagospodarowania powierzchni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. A. W. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ nadzoru uznał, iż decyzja PINB z dnia [...] listopada 2013 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zapadła ona bowiem z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. Jak ustalił organ nadzoru, w projekcie zamiennym przewidziano realizację dwóch otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej budynku, od strony działki nr [...]. Ze szkicu katastralnego z dnia [...] października 2013 r. wynika, że sporny obiekt budowlany, usytuowany na działce nr [...], od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 3,60 m oraz od strony północno-wschodniej 3,80 m od granicy między działkami nr [...] i [...]. Zasadnie zatem wskazał organ, że zrealizowanie inwestycji w ten sposób, że ściana budynku z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki stanowi rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, treść tego przepisu jest jednoznaczna - inwestor bezwzględnie obowiązany jest usytuować projektowaną inwestycję w odległości co najmniej 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, o ile nie uzyska upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody od warunków technicznych. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku zrealizowanego z naruszeniem ww. przepisu wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, z uwagi na niebezpieczeństwo ludzi i mienia – zagrożenie pożarowe. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ma kardynalne znaczenie, dotyczy bowiem prawidłowego sytuowania obiektu budowlanego na działce i w bezpośredni sposób wpływa na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz wykonywania prawa własności przez sąsiada, które może zostać znacznie ograniczone. Odnośnie do oświadczenia skarżącego, że jest on w stanie wykonać roboty budowlane w obiekcie, tak aby spełniały wymogi określone w § 12 rozporządzenia, Sąd podał, iż powyższe nie może przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji, za odstąpieniem od stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. W ocenie Sądu, słusznie organ uznał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. Sąd zgodził się z oceną organu, że PINB w przeprowadzonym postępowaniu nie podjął działania niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ powiatowy nie ustalił rzeczywistej funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego nie wynika, aby zaprojektowany budynek miał pełnić funkcję mieszkalną, z uwagi na brak pomieszczeń służącym celom mieszkalnym. Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 p.b., w stosunku do obiektu określonego tak, jak w projekcie budowlanym zamiennym, w sytuacji, kiedy ma on pełnić w rzeczywistości zupełnie inną funkcję, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu niż faktycznie istniejący. Ponadto, skoro przeznaczenie obiektu nie zostało ustalone, nie jest możliwe zbadanie zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym. Z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie wynika, aby organ analizował tę zgodność. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego mogłyby być konwalidowane braki projektu. Sąd podkreślił, iż w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ rozpoznając sprawę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego, fakt zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - w przypadku toczącego się postępowania legalizacyjnego obowiązki z nim związane przechodzą bowiem na następcę prawnego zbywcy i to on staje się podmiotem, do którego kierowane są ewentualne obowiązki lub nakazy. Skargą kasacyjną R. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. prowadzić do uwzględnienia skargi. W sprawie brak podstaw do podzielenia przez Sąd I instancji poglądu GINB o nieważności decyzji PINB na skutek wystąpienia rażącego naruszenia prawa, gdyż takowe nie miało miejsca; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do podzielenia przez Sąd I instancji poglądu GINB o nieważności decyzji PINB i jednoczesnego oddalenia skargi z uwagi na brak zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. i M. W. wnieśli o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. R. W. podtrzymując wniesioną skargę kasacyjną podniósł, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenie na wznowienie robót w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Podkreślił, że w decyzji tej wskazano, iż "lokalizacja ... ściany i jej odległość od granicy nieruchomości nie zmieniła się od czasu legalnej realizacji całego obiektu pieczarkarni, która obecnie podlega przebudowie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej i słusznie uznał za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie GINB. Skoro bowiem – stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania kwestionowanej decyzji) – jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy – to dopuszczenie w projekcie budowlanym zamiennym usytuowania ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m w sposób oczywisty jest niezgodne z tym przepisem. W myśl zaś art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, jeżeli nie ustalono w sposób jednoznaczny funkcji projektowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego nie wynika, aby zaprojektowany budynek miał pełnić funkcję mieszkalną, z uwagi na brak pomieszczeń służącym celom mieszkalnym, to w takiej sytuacji nie można mówić o jednoznacznym ustaleniu funkcji projektowanego obiektu. Słusznie więc Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów nadzoru budowlanego, zauważył, że wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 p.b. w stosunku do tak określonego obiektu, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu niż faktycznie istniejący. Nie jest bowiem budynkiem mieszkalnym obiekt, w którym nie ma pomieszczeń służących celom mieszkalnym. Oczywistość tych naruszeń w powiązaniu ze skutkami, jakie z nich wynikają, prawidłowo została uznana przez orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji za rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów. Na ocenę tę nie mają wpływu późniejsze zdarzenia i rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania prowadzonego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dokonując bowiem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili podejmowania tej decyzji, a nie zdarzenia późniejsze. Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. oraz naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.