II OSK 2996/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 289/24 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr DOR.7110.308.2023.MML w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr IF-VII.7840.7.10.2023.BZ; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. S. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 289/24 oddalił skargę G. S.na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr DOR.7110.308.2023.MML w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Lubelski (dalej jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") decyzją z 10 sierpnia 2023 r. nr IF-VII.7840.7.10.2023.BZ działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a.") po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w dniu 3 lipca 2023 r. na wniosek G. S. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamość z 28 października 2015 r., znak: U-OZ.6740.1.274.2015. JS, nr 293/2015, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. B., pozwolenia na nadbudowę kamienicy ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania od ww. rozstrzygnięcia Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "GINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z 23 stycznia 2024 r. nr DOR.7110.308.2023.MML działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, iż wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym, przy ul. [...] w Z.. Z księgi wieczystej Nr ZA1Z/00002368/7, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Zamościu, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika że w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Z., wyodrębnione są ponad 3 lokale. Tym samym ukonstytuowała się w nim na mocy art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm., dalej jako "ustawa o własności lokali"), tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Oceniając interes prawny wnioskodawczyni organ odwoławczy wskazał, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd. Wynika to z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zamieszczonego w rozdziale 4 ustawy ("Zarząd nieruchomością wspólną") zgodnie z którym, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W ocenie GINB nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że z powyższego unormowania wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (por. postanowienie WSA w Warszawie z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1171/08). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/07, stwierdził, że fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy zarówno części wspólnych budynku, jak i poszczególnych lokali, nie może prowadzić do przyjęcia stanowiska, że interes prawny przysługuje zarówno wspólnocie, jak i jej poszczególnym członkom. Skoro bowiem ustawodawca jednoznacznie przewidział, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest wspólnota reprezentowana przez zarząd, to nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06; wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/05). Zdaniem GINB, przyjmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego wyżej należałoby stwierdzić, że każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej (członek wspólnoty mieszkaniowej), już z samego faktu posiadania prawa współwłasności, byłby stroną wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę inwestycji planowanej na tejże nieruchomości. Takiemu stanowisku przeczy bardzo bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do członków wspólnot mieszkaniowych – w tym przywołane wyżej – z którego wynika, że legitymacja procesowa w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej przysługuje wyłącznie tym członkom wspólnoty którzy mają indywidualny interes prawny (zob. wyroki NSA z 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10; z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 650/07; z 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 363/05; wyroki WSA w Warszawie z 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/07 oraz z 8 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/06). Tym samym, co do zasady, stroną postępowań dotyczących pozwoleń na budowę inwestycji realizowanych na nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd (a nie poszczególni jej członkowie). Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamość z 28 października 2015 r., nr 293/2015, znak: U-OZ.6740.1.274.2015.JS, wskazała, że "kamienica stanowi współwłasność moją oraz innych osób, brak jest wspólnoty mieszankowej działającej w imieniu współwłaścicieli". Odnosząc się do powyższego GINB wskazał, że wspólnota mieszkaniowa, powstaje z mocy prawa (zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową). Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Z pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z 16 października 2023 r., wynika że należący do niej lokal mieszkalny nr [...], jest usytuowany na pierwszym piętrze, a poddasze jest częścią wspólną. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje zmianę konstrukcji części dachu, w wyniku której budynek uzyska poddasze użytkowe na cele mieszkaniowe skomunikowane z istniejącą klatką schodową. Komunikacja wewnątrz budynku oraz wejścia istniejące pozostaną bez zmian (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny architektura, pkt 3.1). Z powyższego wynika, że projekt budowalny nie przewiduje robót budowlanych obejmujących należący do wnioskodawczyni lokal nr [...] i nie ograniczy w możliwości zabudowy czy też korzystania należącej do niej nieruchomości, tj. lokalu nr [...]. Podsumowując, GINB stwierdził, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia – z wniosku skarżącej – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamość z 28 października 2015 r., nr 293/2015, znak: U- OZ.6740.1.274.2015.JS, ze względu na brak podmiotowy tego postępowania. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie ww. przepisu. W piśmie z 29 lutego 2024 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez pełnomocnika adwokata wniosła skargę na ww. decyzję GINB z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt DOR.7110.308.2023.MML, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe; 2. art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, gdyż nie posiada ona interesu prawnego w sprawie wydania wskazanej decyzji, podczas gdy skarżąca wywodzi swój interes z faktu bycia współwłaścicielką miejsca prowadzenia inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (a zatem dachu i poddasza), a nie z faktu bycia właścicielką konkretnego lokalu (w tym przypadku lokalu nr [...] na I piętrze); 3. art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu gdyż nie posiada ona interesu prawnego w sprawie wydania wskazanej decyzji, podczas gdy postępowanie, które się toczyło na wniosek skarżącej nie było postępowaniem o przeniesienie pozwolenia na budowę, w którym stronami są tylko dotychczasowy i nowy inwestor zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa Budowlanego, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej to pozwolenie, w którym stronami są nie tylko strony postępowania, w którym wydano decyzję, ale i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności, a wnioskodawczyni ma niewątpliwie interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji gdyż jest współwłaścicielką części wspólnych budynku, a zatem również dachu i poddasza, których dotyczyło pozwolenie na budowę; 4. art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że lokal wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy skarżąca jest współwłaścicielką dachu i poddasza (jako części wspólnych w nieruchomości) i wobec tego nie trzeba oceniać, czy inwestycja w tych miejscach oddziałuje na lokal wnioskodawczyni położony na I piętrze, gdyż wywodzi ona swój interes prawny z faktu bycia współwłaścicielką miejsca prowadzenia inwestycji; 5. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy status strony skarżącej przysługuje. W uzasadnieniu skargi rozwijając jej zarzuty, skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem kamienicy, a strych jest częścią wspólną wszystkich współwłaścicieli. W ocenie skarżącej, skoro w kamienicy nie doszło do powołania zarządu wspólnoty mieszkaniowej, każdy z współwłaścicieli może podejmować wszelkie czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uznając zarzuty skargi za niezasadne, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 289/24 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2024 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja GINB została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. GINB uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy braku u skarżącej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamość z 28 października 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę kamienicy ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Z.. Sąd w całości podzielił argumentację GINB zawartą w zaskarżonej decyzji uznając ją za własną. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do dyspozycji art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 434/14). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07; z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2853/17; z 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2550/16; wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 3003/15;). Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 K.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.). Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak podkreśla się w judykaturze, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2331/16, z 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/17). Jednocześnie, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (por. wyroki NSA z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2112/17; wyroki WSA w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/18; z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1716/19; z 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2272/19; z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1244/23). Słusznie zauważył też organ odwoławczy, że przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis art. 3 ust 20 Prawa budowlanego w brzmieniu zacytowanym powyżej został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu powyższej ustawy zmieniającej (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) wskazano, że "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo zaś subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18 podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Z uwagi na ww. nowelizację art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, powyższe odnosi się jedynie do ograniczeń w zabudowie. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z GINB, że co do zasady, stroną postępowań dotyczących pozwoleń na budowę inwestycji realizowanych na nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może być stroną postępowania, jeżeli wykaże indywidualny, własny interes. Zatwierdzony projekt budowalny nie przewiduje robót budowlanych obejmujących należący do skarżącej lokal nr [...] i nie ograniczy w możliwości zabudowy czy też korzystania należącej do niej nieruchomości, tj. lokalu nr [...]. Skarżącej nie przysługuje więc przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że wbrew temu co podnosi skarżąca, brak zarządu nie oznacza, że każdy z członków wspólnoty mieszkaniowej może ją reprezentować. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 2 o własności lokali). Z pism skarżącej składanych w toku postępowania wynika zaś, że działa ona w imieniu własnym, a nie w imieniu wspólnoty mieszkaniowej. Tym samym, GINB zasadnie uchylił decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skoro bowiem skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z jej wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamość z 28 października 2015 r., nr 293/2015, znak: U- OZ.6740.1.274.2015.JS, ze względu na brak podmiotowy tego postępowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła G. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutów naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. i art. 28 K.p.a. polegających na błędnym uznaniu, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, gdyż nie reprezentuje ona wspólnoty mieszkaniowej i nie posiada ona indywidualnego interesu prawnego w sprawie wydania wskazanej decyzji, gdyż jej lokal nie znajduje się w obszarze oddziaływania niniejszej inwestycji, podczas gdy zarząd wspólnoty nie został nigdy powołany i jako współwłaściciel budynku miała ona prawo występować jako współwłaściciel w celu ochrony swego prawa; 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego polegającego na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że lokal wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy wnioskodawczyni jest współwłaścicielką dachu i poddasza (jako części wspólnych w nieruchomości) i wobec tego nie trzeba oceniać, czy inwestycja w tych miejscach oddziałuje na lokal wnioskodawczyni położony na I piętrze, gdyż wywodzi ona swój interes prawny z faktu bycia współwłaścicielką miejsca prowadzenia inwestycji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność poniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz,. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna została rozpoznana przez NSA w składzie 3 sędziów na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a. albowiem wystąpiła na o to skarżąca kasacyjnie, a żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. S. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżąca kasacyjnie jest członkiem tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej. Taka wspólnota powstaje z mocy prawa i interesy członków tej wspólnoty reprezentuje zarząd. Co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznać należy za zasadne. Należy jednak mieć na uwadze, że o ile wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa to z mocy prawa nie powstaje zarząd wspólnoty. Zarząd musi zostać ustanowiony przez członków wspólnoty mieszkaniowej. Dopóki zarząd ten nie zostanie ustanowiony każdy z członków wspólnoty może podejmować tzw. czynności zachowawcze. W niniejszej sprawie nie ma to jednak znaczenia z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie powołuje się na własny indywidualny interes prawny, który jej zdaniem daje jej podstawę do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczona została możliwość przyznania statusu strony członkowi wspólnoty mieszkaniowej jeśli wykaże on istnienie własnego indywidualnego interesu prawnego. W przypadku sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę należy wykazać, że zostały spełnione przesłanki uznania za stronę postpowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała takiego interesu prawnego. Pozwolenie na budowę dotyczyło nadbudowy kamienicy ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że jest to cześć wspólna nieruchomości, a zatem jest ona współwłaścicielką tej części budynku. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie w tej kwestii nie zostało podważone przez organy administracji. Zabudowa części wspólnej niewątpliwie wpływa na możliwość jej zabudowy przez skarżącą kasacyjnie. Skarżącej kasacyjnie, jako współwłaścicielce tej części nieruchomości poprzez wydanie pozwolenia na jej zabudowę ograniczono hipotetyczną możliwość jej zabudowy. Gdyby skarżąca kasacyjnie uzyskała zgodę pozostałych członków wspólnoty na zamianę konstrukcji dachu i rozbudowę poddasza musiałby w swoich planach uwzględniać fakt, że dach i poddasze zostały już zabudowane. Skarżąca kasacyjnie ma tym samym interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez skarżącą kasacyjnie było niezasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały też podstawy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił jeden ze współwłaścicieli nieruchomości. Złożył on oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści oświadczenia wynika, że nie zaznaczył on żadnej z rubryk, w których wskazane były źródła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę albowiem inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaś organ administracji nie miał obowiązku jego weryfikacji. Stanowisko organu I instancji jest niezasadne bowiem Inwestor w istocie złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością pozbawione merytorycznej treści. Niezaznaczenie żadnej z rubryk, w których wskazane były źródła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy z dużym prawdopodobieństwem, że nie posiadał on zgody współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę i adaptację dachu. Pośrednio potwierdza to twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że nie wyrażała zgody na przebudowę poddasza, które jest częścią wspólną. Inwestor nie przedstawił dowodu na posiadanie takiej zgody w toku postępowania nieważnościowego. Wbrew twierdzeniom organu I instancji okoliczność, że inwestor nie zaznaczył żadnej z rubryk, w których wskazane były źródła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obligowała organ wydający pozwolenie na budowę do wyjaśnienia, czy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do rozpoczęcia inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że na organie administracji ciąży obowiązek zbadania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeśli ujawnią się okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością bez zaznaczenia źródła tego prawa jest okolicznością jednoznacznie wskazującą, na konieczność weryfikacji przez organ administracji tego oświadczenia. Może to świadczyć o tym, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezaznaczenie żadnej z rubryk, w których wskazane były źródła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może świadczyć o tym, że inwestor nie dokonał tego, by uniknąć odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdziwego oświadczenia. Wydanie pozwolenia na budowę podmiotowi, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie art. 4, art. 31 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zaznaczenia rubryki, w której wskazane jest źródła tego prawa nie może być uznane za oświadczenie w rozumieniu art. 31 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Z uwagi na treść art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane aktualnie nie będzie już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż od czasu jej doręczenia zapewne upłynęło już 5 lat. Zgodnie z treścią art. 37b ust. 2 ww. ustawy zastosowanie będzie jednak miał art. 158 § 2 K.p.a., to jest możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a.