II OSK 2992/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 602/19 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2019 r., znak SKO.Z/4100/154/2018 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 602/19, oddalił skargę K.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2019 r., znak SKO.Z/4100/154/2018 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., znak BP-05.6724.5.35.2015.GJA, po ponownym rozpoznaniu wniosku K.G., datowanego na 2 maja 2015 r., uzupełnionego pismem datowanym na 25 maja 2015 r., odmawiające wydania zaświadczenia o treści: "stwierdza się, że: 1. wykonana płyta żelbetowa nad kubaturą V piętra budynku frontowego R. [...] po jej częściowej rozbiórce oraz projektowane części połaci dachowych jak na rysunkach z kwietnia 2015 "B.A." 2. wymurowanie dwóch rzędów filarów ceglanych na płycie stropowej ponad IV p. na poziomie +22,30 m stanowiących konstrukcję pod ścianą od strony podworca i od strony frontu. Wymurowano opłaszczowanie ścian od wewnątrz ścian szczytowych murami o gr. ok. 1 cegły - są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.G., będący profesjonalnym pełnomocnikiem. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: – naruszenie przepisów prawa, a to art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia, – art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie normach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczających prawo własności skarżącego ponad dopuszczalne granice i z naruszeniem zasady proporcjonalności. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia. Według przywołanych przepisów, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że żądanie wydania zaświadczenia wynikało z nałożonego na skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie o takiej treści jest wymagane przy legalizacji samowoli budowlanej. W tych okolicznościach organ właściwy w sprawie wydania zaświadczenia dokonuje oceny zgodności budowy zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia budowę z obowiązującym planem miejscowym. W przypadku, gdy budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu, organ w drodze postanowienia odmawia wydania zaświadczenia. Budynek, w którym prowadzono roboty budowlane, w rezultacie których doszło zmiany kształtu dachu jest objęty ochroną konserwatorską pełną i znajduje się w obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S." (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 255, poz. 2059). Zgodnie zaś z § 10 ust. 4 pkt. 1 lit. d tej uchwały: w celu ochrony dóbr kultury ustala się: posesje, tereny objęte ochroną konserwatorską pełną, którą należy rozumieć jako ochronę i opiekę nad wartościami zabytkowymi (odpowiednio do sposobu zainwestowania: zabudowa, podworce, dziedzińce, zieleń i mury graniczne, obiekty małej architektury) przez nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze sformułowanym przez skarżącego kasacyjnie stanowiskiem, zgodnie z którym, zmiana kształtu dachu w roku 2006 (która nastąpiła w wyniku robót, co do których prowadzone jest postępowanie legalizacyjne – przyp. NSA) stanowi "uwarunkowanie historyczne" w rozumieniu przytoczonego wyżej § 10 ust. 4 pkt. 1 lit. d planu miejscowego, albowiem akt ten został uchwalony w 2011 roku, a zatem budowa jest zgodna z ustaleniami planu. Przyjęcie proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni zwrotu "uwarunkowania historyczne" prowadziłoby do legalizowania ustaleniami planu miejscowego robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Zatem wykładnia taka jest niezgodna z rozwiązaniami przyjętymi w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jak i w obecnym porządku prawnym, normującymi zasady, sposoby i tryb legalizacji samowoli budowlanej. Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne, Sąd I instancji dokonał trafnej oceny postanowienia organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wydania zaświadczenia. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie normach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczających prawo własności skarżącego ponad dopuszczalne granice i z naruszeniem zasady proporcjonalności. Po pierwsze, zarzut ten został sformułowany niepoprawnie. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (por. wyrok NSA z 22.02.2023 r., III FSK 3884/21, LEX nr 3522137). Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP "poprzez zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie normach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest dalece nieprecyzyjne i nawet przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 4 ust. 1 "ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" art. 6 i art. 3 ust. 1 "tej ustawy" (s. 3 skargi kasacyjnej) oraz art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy "o planowaniu przestrzennym", art. 6 ust. 2 (s. 4 skargi kasacyjnej), nie w pełni odpowiada dyspozycji przewidzianej w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą: skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: "Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 22.05.2020 r., II OSK 2925/19, LEX nr 3012149). Po drugie, w zaskarżonym wyroku nie mogło dojść do naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z przytoczonych przez skarżącego kasacyjnie względów, ponieważ przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie zgodności budowy z planem miejscowym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie obejmuje zaś kontroli legalności planu miejscowego. Organ właściwy w sprawie nie ma bowiem do tego kompetencji. Plan miejscowy, którego ustalenia były brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia obowiązywały w dacie podjętego rozstrzygnięcia. Jedynie ubocznie należałoby wskazać, że Sąd I instancji niezasadnie podjął kwestię naruszenia prawa własności przez ustalenia planu miejscowego, ponieważ kwestia ta nie miała związku z kontrolowanym postanowieniem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.