II OSK 2990/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 468/24 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2024 r., nr 409.70/B-1/I/2024 w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 września 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 468/24, oddalił skargę W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 23 maja 2024 r., nr 409.70/B-1/I/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z 2 kwietnia 2024 r., nr DUA-XII.6727.620.2024, o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że wnioskiem z 27 marca 2024 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. (...) w B. z uchwałą Nr XXIII/241/12 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. (...)) (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 1079). Strona wskazała, że dotychczas w budynku funkcjonował lokal gastronomiczny z warzelnią piwa, natomiast zamierzony sposób użytkowania to produkcja piwa na poziomie 0,05-0,5 mln litrów na rok. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji, które odmówiły wydania zaświadczenia wskazując, że zamierzenie wymienione we wniosku nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem działka nr [...] została w planie oznaczona jako teren 2.2U, którego przeznaczeniem podstawowym, zgodnie z § 37 ust. 1 uchwały, są usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, a zamierzony profil działalności nie stanowi "usługi" w rozumieniu uchwały. W skardze kasacyjnej W. D., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i niezobowiązanie organu do wydania postanowienia, w którym organ orzeka co do istoty sprawy w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie naruszało przepisy postępowania: - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo niezbadania należycie okoliczności rzeczywistego sposobu użytkowania budynku przy ul. (...) na przestrzeni ostatnich lat, charakteru budynku i jego infrastruktury oraz otoczenia wskazującego na wieloletnie przystosowanie go do produkcji piwa oraz fakt, że sama produkcja piwa w żaden sposób nie wpłynie na oddziaływanie browaru na otaczający je teren; - art. 6 i art. 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków stron, w sytuacji, gdy zobowiązany on był do rozpoznania całokształtu sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności: - poprzez niezastosowanie przez Sąd art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej Konstytucją RP, utrzymując w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, które w swojej treści sankcjonuje nierówne traktowanie obywatela przez władze publiczne w adekwatnej sytuacji, którą strona przedstawiła w skardze do WSA wskazując na działalność firmy o identycznym profilu skarżącego w obiekcie będącym przedmiotem wnioskowanego zaświadczenia; - § 2 ust. 1 pkt 21 uchwały poprzez błędną wykładnię niedokonanie interpretacji planu, a jedynie przytoczenie jego zapisów w oderwaniu od wniosku i planowanego przedsięwzięcia; - art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez zaniechanie samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu oraz niedokonanie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, w tym: kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, kosztów sporządzenia uzasadnienia i kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie odmówiono skarżącemu kasacyjnie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. (...) w Białymstoku z lokalu gastronomicznego z warzelnią piwa na produkcję piwa na poziomie 0,05-0,5 mln litrów na rok, z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. (...)), uchwalonego uchwałą Nr XXIII/241/12 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 27 lutego 2012 r. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, które stwierdziły, że postanowienia obowiązującego planu nie dopuszczają na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze przeznaczenia obejmującego produkcję piwa na poziomie 0,05-0,5 mln litrów na rok. Nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. upatrywany przez skarżącego kasacyjnie w przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia ograniczającej się wyłącznie do zarzutów i wniosków skargi. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy wyznaczonego przepisami prawa materialnego – art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego oraz charakteru zaświadczenia, o które ubiegał się skarżący kasacyjnie (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. koncentrują się na kwestionowaniu zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności związanych z rzeczywistym sposobem użytkowania budynku przy ul. (...) w B., w tym jego przystosowaniem do produkcji piwa zamierzonej przez skarżącego, co potwierdza wieloletnia produkcja piwa prowadzona w tym obiekcie przez inny podmiot, a także nie oceniły kwestii wpływu zamierzonego sposobu użytkowania obiektu na otaczający teren. Odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów należy poprzedzić ogólnymi uwagami o istocie zaświadczenia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania i charakteru postępowania, w którym jest wydawane. Jak wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie o zgodności zamierzenia z planem miejscowym stanowi zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wykraczając poza ramy określone dla typowych zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.). Treścią zaświadczenia jest nie tyle urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, ale stwierdzenie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zasadniczym obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokonanie wykładni przepisów planu miejscowego oraz ocena, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego jest z nimi zgodny, co w przypadku stanowiska zgodnego z żądaniem wnioskodawcy winno znaleźć odzwierciedlenie w treści zaświadczenia. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza, aby przed wydaniem zaświadczenia o zgodności zamierzenia z planem miejscowym organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże jego kodeksowy zakres nie może wykraczać poza niezbędność wynikającą z potrzeby potwierdzenia określonego stanu faktycznego bądź prawnego w zaświadczeniu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga, a wyłącznie potwierdza określony stan faktyczny bądź prawny. Wobec tego za niezasadne należało uznać grupę zarzutów procesowych obejmującym naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a zmierzających do wykazania braku kompleksowości w ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd a quo trafnie potwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia. W toku tego postępowania wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał został w sposób kompleksowy oceniony, co prawidłowo zaakceptował Sąd a quo. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, okoliczności związane z dotychczasowym sposobem użytkowania budynku przez inny podmiot, przystosowaniem obiektu do planowanej produkcji piwa, wpływem zamierzonego sposobu użytkowania obiektu na otaczający teren są irrelewantne dla wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie. Organy administracji nie miały zatem obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Trafnie skupiły się zatem na skonfrontowaniu wynikającego ze złożonego wniosku sposobu użytkowania obiektu z przepisami obowiązującego na wskazanym obszarze planu miejscowego. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i § 2 ust. 1 pkt 21 uchwały. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie prawidłowo zaakceptował przeprowadzoną przez organy administracji wykładnię przepisów planu miejscowego skutkującą brakiem możliwości wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącego. W planie miejscowym działka nr [...] położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2.2U, której przeznaczeniem podstawowym, zgodnie z § 37 ust. 1 uchwały, są usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. W § 2 ust. 1 pkt 21 uchwały zdefiniowano pojęcie "usług" wskazując, że należy przez nie rozumieć "zaspokajanie potrzeb ludności – w tym funkcje z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz wytwórczości drobnej, tj. wytwarzanie produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego, np. krawiec, szewc, introligator, jubiler". Organy administracji przyjęły, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejącego lokalu gastronomicznego z warzelnią piwa na obiekt związany z produkcją piwa na poziomie 0,05-0,5 mln litrów na rok nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zaprezentowany przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni postanowień planu. Planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wpisuje się bowiem ani w przeznaczenie podstawowe – usługi, ani przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące, zieleń urządzona. Ocena ta znajduje potwierdzenie w przeprowadzonej przez organy analizie ustaleń szczegółowych dla terenu 2.2U oraz ustaleń ogólnych planu miejscowego. Planowana zmiana obejmuje bowiem sposób użytkowania, który nie wpisuje się w planistyczną definicję usług dopuszczalnych na terenie działki [...]. O ile można powiedzieć, że tego rodzaju produkcja w szerokim rozumieniu "zaspokaja potrzeby ludności", o tyle nie można jej zaliczyć do usług z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego bądź wytwórczości drobnej, takiej jak wytwarzanie produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego przez krawca, szewca, introligatora, jubilera. Tak przykładowo wskazany zakres dopuszczalnych rodzajów usług charakteryzuje niewielka skala usług świadczonych na indywidulane zamówienia, w opozycji do których pozostaje produkcja dóbr materialnych na szeroką skalę, przeznaczonych do masowej dystrybucji. Skarżący wyraźnie w toku postępowania zadeklarował, że planowana produkcja piwa ma służyć dalszej jego sprzedaży w sklepach lokalnych i sieciach globalnych typu Lidl, Carrefour, Auchan, Kaufland w całym kraju i na eksport. Różnicę tą potwierdza § 2 ust. 2 pkt 12 uchwały, w którym pojęcie "produkcji" określono jako wytwarzanie dóbr materialnych na skalę przemysłową, tj. seryjną. Wobec tego produkcja piwa o wielkości oraz w celu wskazanym przez skarżącego odpowiada produkcji seryjnej w rozumieniu planu, co powoduje, że zarzut niewłaściwej wykładni przepisów planu, tj. § 2 ust. 2 pkt 21, nie mógł okazać się skuteczny. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że dokonana przez organy, a następnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia przepisów planu w odniesieniu do ukształtowanego w tej konkretnej sprawie stanu faktycznego, jest prawidłowa. Biorąc pod uwagę, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] położonej przy ul. (...) w B. znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 2.2U, którego przeznaczeniem podstawowym są usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 2 ust. 1 pkt 21 uchwały), słusznie przyjęto, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejącego lokalu gastronomicznego z warzelnią piwa na obiekt związany z produkcją piwa na poziomie 0,05-0,5 mln litrów na rok nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Organy zobligowane do postępowania zgodnie z nadrzędną zasadą praworządności, czyli zgodnie z przepisami prawa (zasada legalności) w obliczu stwierdzonej sprzeczności planowanej zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym nie mogły wydać skarżącemu zaświadczenia żądanej treści z powołaniem się na zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Skarżący bowiem niezasadnie naruszenia tej zasady upatruje w niewydaniu zaświadczenia w sytuacji, gdy w tym samym obiekcie inny podmiot faktycznie prowadzi działalność takiego samego rodzaju jak wnioskowana. Skarżący nie powołał się natomiast na analogiczną sprawę zaświadczenia, w której wnioskodawcę potraktowano faworyzująco w stosunku do skarżącego wydając mu w tożsamych okolicznościach zaświadczenie o zgodności z planem, co czyni zarzuty stawiane w tym zakresie nieusprawiedliwionymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.