II OSK 2986/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 656/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 656/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na niwelacji terenu, wykonanych na działce o nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. przez T. Z., zakwalifikowanych przez organ pierwszej instancji jako roboty ziemne, w wyniku których powstała budowla ziemna w postaci nasypu ziemnego stanowiącego kategorię VIII w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W., wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od inwestora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonany przez inwestora nasyp nie stanowi budowli ziemnej, a w konsekwencji nie jest objęty reżimem ustawy prawo budowlane bowiem stanowi jedynie niwelację terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wykonany na działce inwestora nasyp spełnia wszystkie kryteria dla uznania go za budowlę, tj. budowla ta jest widoczna i cechuje ją znaczna kubatura. Jej charakteru nie zmienia fakt, że została oparta o brzeg chodnika, przylegającego do południowej granicy działki. Pozostałe trzy boki nasypu nie mają oparcia i stanowią strome ściany. Budowla ta może być, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykorzystywana jako rampa zjazdowa snowboardowa w zimie, a trialowa lub enduro w lecie. Może również służyć podniesieniu terenu celem uzyskania przez inwestora dodatkowej kondygnacji budynku. W ocenie skarżącego inwestor wykonał nasyp ziemny w określonym celu i nie była to kwestia jedynie wyrównania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego co oznacza, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Przypomnieć należy, że pismem z [...] kwietnia 2015 r. T. Z. dokonał do Starosty Tatrzańskiego zgłoszenia robót budowlanych polegających na zebraniu wierzchniej warstwy humusu i wywiezienia go na inną działkę, wysypania żwiru oraz utwardzenia mechanicznego podłoża. Na powyższym zgłoszeniu widnieje pieczątka Starostwa Powiatowego w Z. - nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia wraz z datą [...] maja 2015 r., oznacza to, że zakres robót objętych zgłoszeniem nie budził wątpliwości organu co do rodzaju, zakresu i sposobu ich wykonywania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor wykonał wysypania żwiru na działce o nr ewid. [...] obr. [...] w Z. na przełomie czerwca i lipca 2015 r. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] maja 2016 r. wykazała, że obszar wysypany żwirem pokrywa się z obszarem objętym zgłoszeniem, na skutek wykonanych robót doszło do wyrównania terenu, przez co teren działki został podniesiony o 130 cm. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 5) ustawy prawo budowlane (w brzmieniu na datę wykonania robót budowlanych przez inwestora) – pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Roboty takie podlegały zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt. 2) ustawy). Zdaniem skarżącego kasacyjnie T. Z. wykonał budowlę, a w związku z tym na wykonanie jej musiał uzyskać pozwolenie na budowę. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że prawo budowlane nie definiuje wielu pojęć w tym także pojęcia "budowla ziemna". To orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, że przez takie budowle należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1828/00, z 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1806/16). W okolicznościach tej sprawy należy uznać, że nawiezienie ziemi, mające na celu wyrównanie (niwelację) terenu działki nie stanowi budowli ziemnej gdyż brak jest elementu funkcjonalnego dokonanej niwelacji terenu. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że aktualnie działka nr [...] może być wykorzystywana jako rampa zjazdowa dla snowboardów w zimie, czy trialowa bądź enduro dla rowerów i monocyklów w lecie nie oznacza, że tak jest wykorzystywana. Generalnie każde wzniesienie, podwyższenie, nie zawsze z ziemi np.: z betonu czy metalu (bo głównie z tych materiałów powstają rampy, pochylnie) może wyć wykorzystywane w tym celu. W tej sytuacji zgodzić należy się z sądem I instancji i [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że skoro nie istnieje przedmiot postępowania postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.