II OSK 298/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 136/23 w sprawie ze skargi I. I. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 136/23, w wyniku rozpoznania skargi I. I. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Federacji Rosji, wnioskiem z 20 września 2022 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. W tym samym dniu, organ poinformował m.in. o treści art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.), art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Organ, 20 października 2022 r. na podstawie art. 109 ust. 1 u.o.c. zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Strona uaktualniła dokumentację oraz złożyła ponaglenie z 9 stycznia 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 6 marca 2023 r. na przewlekłość Wojewody. Organ, 15 marca 2023 r. w nawiązaniu do pisma z 20 września 2022 r. wezwał ponownie do uzupełnienia dokumentów. Pismem z 16 marca 2023 r. Wojewoda poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Decyzją z 31 października 2023 r. udzielono cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłość Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego nie jest zasadna. Zdaniem sądu wojewódzkiego mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy u.o.p., który został zakreślony w art. 1 ust 1 i 2, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Wyjaśniono, że wniosek został złożony przez obywatela Federacji Rosji, a z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że od zainicjowania postępowania do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, strona - mimo wezwania organu - nie przedłożyła do akt sprawy dowodów pozwalających na ocenę spełnienia warunków udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, zatem skarga na przewlekłe działanie Wojewody została przez WSA we Wrocławiu oceniona jako niezasadna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, a w konsekwencji zasady sprawiedliwości społecznej; 2) art. 112a u.o.c. - poprzez niewydanie przez Wojewodę decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy w ciągu 60 dni. - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 193 w zw. z art. 149 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA we Wrocławiu skargi na przewlekłość Wojewody, który dopiero 31 października 2023 r. wydał decyzję administracyjną naruszając art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), a więc zasady legalizmu, prawdy obiektywnej i zaufania do organu administracji oraz naruszeniem art. 12 w zw. z art. 35, art. 36, art. 37 k.p.a., czyli zasady szybkości postępowania administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty; ewentualnie przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania WSA we Wrocławiu do zbadania stopnia przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna cudzoziemca nie jest usprawiedliwiona. Kluczowy jest stan prawny relewantny dla niniejszej sprawy, który błędnie został przyjęty w zaskarżonym wyroku. Mianowicie sąd wojewódzki stwierdził, że normy art. 100c i 100d u.o.p. nie znajdują zastosowania w sprawie przewlekłości ze względu na to, że skarżący jest obywatelem innego państwa niż Ukraina i nie przybył na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy i wobec tego odmówił ich zastosowania. Tymczasem stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 828/24, z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 964/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24). Mianowicie rzeczone przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwoliły na czasowe, od wejścia ich w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Niemniej jednak w sprawie przewlekłości termin załatwienia sprawy czy to określony w k.p.a., czy przepisach szczególnych ma wtórne znaczenie. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość zatem nie odnosi się do żadnych terminów, lecz koncentruje się na sprawności i efektywności czynności podejmowanych przez organ. W postępowaniu tym bada się, czy postępowanie jest prowadzone efektywnie, czy czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu, czy są to może czynności pozorne (vide wyrok NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 937/23). Skoro kwestia terminu załatwienia sprawy ma wtórne znaczenie przy badaniu przewlekłości, zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 u.o.c. należy ocenić jako bezprzedmiotowy. Osią rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu było zbadanie czynności podejmowanych przez Wojewodę i ocena ich jako efektywnych, szybkich i adekwatnych. Ich celem było zgromadzenie przez organ niezbędnych dowodów do załatwienia sprawy. Kluczowe przy tym było – po analizie przebiegu postępowania administracyjnego - stwierdzone przez sąd wojewódzki zaniechanie współdziałania ze strony cudzoziemca. Zgodnie z art. 127 u.o.c. zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium RP jest wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz spełnionych jest łącznie kilka warunków. Jednym z nich jest to, że cudzoziemiec zawarł, na okres przynajmniej 1 roku, umowę o pracę, umowę o pracę nakładczą, umowę cywilnoprawną, na podstawie której wykonuje pracę, świadczy usługi lub pozostaje w stosunku służbowym. Stosownie zaś do art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący nie dołączył wymaganych przez przepisy dokumentów potwierdzających zawarcie umowy o wykonywanie pracy na terytorium RP. Chodzi o załącznik nr 1 do wniosku, w którym wskazano, że cudzoziemiec będzie zatrudniony na stanowisku programisty z określonym poziomem zatrudnienia, w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2026 r. Dokument zatrudnienia jest wymagany na potwierdzenie okoliczności uzasadniających udzielenie zgody na pobyt czasowy ze względu na szczególne kompetencje cudzoziemca. Stanowi on brak merytoryczny, którego niezłożenie może skutkować odmową udzielenia zgody na pobyt czasowy. Tymczasem strona nie złożyła go, a organ we właściwych odstępach czasowych dwukrotnie zwracał się do pełnomocnika o jego nadesłanie. Jedynie bierność pełnomocnika tamowała czynności Wojewody. Niemniej poza prawidłowo stwierdzonym stanem braku przewlekłości jw., skarga na przewlekłość podlegała oddaleniu ze względu na przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p., które zarówno wstrzymywały bieg terminów na załatwienie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jak również zaprzestanie w takiej sprawie czynności nie mogło być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.). Co prawda WSA we Wrocławiu odmówił zastosowania tych przepisów, niemniej w niniejszej sprawie to one bezspornie determinowały wynik sprawy. Zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (najczęściej – ustawodawcy) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.). Adresatami powyższej zasady są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację jako organów sprawujących władzę ustawodawczą, wykonawczą lub sądowniczą, czy pozostawanie poza trójpodziałem. Przy czym odnośnie władzy sądowniczej zasada ta doznaje ograniczenia bowiem zgodnie z 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezwiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Orzekając zatem w niniejszej sprawie NSA niezależnie od konieczności rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej miał obowiązek uwzględnić normy art. 100c oraz art. 100d u.o.p., wbrew przyjętej przez sąd wojewódzki wykładni tych przepisów. Jako natomiast niezrozumiały w kontekście treści skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 193 p.p.s.a., zgodnie z którym każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową ratyfikowaną lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy przed sądem. Skarżący nie sprecyzował jaki konkretnie przepis wzbudził wątpliwości strony i tym samym konieczne jest w tym zakresie wypowiedzenie się przez TK. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a, została oddalona, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.