II OSK 2978/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 825/14 odrzucające skargę F. K. na uchwałę Nr LXXXI/1238/13 Rady Miasta w Krakowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 825/14 odrzucił skargę F. Ł. na uchwałę Nr LXXXI/1238/13 Rady Miasta w Krakowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W uzasadnieniu Sąd podał, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. - sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd wskazał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał dalej, że zagadnienie terminów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało uregulowane w art. 53 ustawy p.p.s.a. Stosownie do paragrafu drugiego powołanego artykułu w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jednocześnie art. 102 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2013 r poz. 594 ze zm. ) stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (10 – nadzór nad działalnością gminną art. 85 – 102a ustawy), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529). Sąd I instancji zaznaczył, że problem wzajemnych relacji powołanych przepisów w kontekście prawidłowości określenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty wydawane przez organy samorządu terytorialnego był przedmiotem budzącym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co doprowadziło ostatecznie do wydania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/07. Wedle zawartego w niej stanowiska, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy wynika jedynie z faktu, że ustawa o samorządzie gminnym sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został wskazany własny, swoisty tryb "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Jednocześnie w uchwale wskazano, że "skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania." Z powyższego należy wnioskować, zdaniem Sądu I instancji, że nie jest koniecznym czekanie przez skarżącego na udzielenie przez organ odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia. Przeciwnie, "skarżący ryzykuje utratą prawa do wniesienia skargi, czekając do 60 dnia, (...). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uzupełnił swoją wykładnię, chroniąc takiego skarżącego. Mianowicie, gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia, nie czeka na odpowiedź organu z wniesieniem skargi do ostatniego, 60 dnia od doręczenia wezwania organowi, lecz przed tym dniem wnosi skargę do sądu, to skargi takiej nie należy odrzucać" (W. Kisiel, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis 2010, str. 827). Sąd I instancji wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane do Rady Miasta Krakowa złożono do tego organu w dniu 18 grudnia 2013 r. ( jak wynika z treści skargi k – 3 akt , oraz pisma – wezwania k - 41 ). Rada Miasta Krakowa wykazała bierność w zakresie wniosku skarżącego (co potwierdza sam skarżący k -3 i 4 skargi oraz pisma informujące z dnia 23 stycznia 2014 r. k – 37 i następne k – 31, 27), zatem zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. termin 60 dni upływał skarżącemu w dniu 17 lutego 2014r. Tymczasem skarga na uchwałę będącą przedmiotem wezwania została wniesiona w dniu 30 kwietnia 2014 r. (jak wynika z prezentaty UMK w Krakowie a sama datowana jest na 29 kwietnia 2014 r.), a zatem z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a to: - art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie daty, od której liczony został początek biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jak bowiem wynika z treści uzasadnienia postanowienia sześćdziesięciodniowy początek terminu do wniesienia skargi winien być obliczony od dnia 18 grudnia 2013 r., podczas gdy termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia 4 kwietnia 2014 r. kiedy to wyznawany przez skarżącego organ – Rada Miasta Krakowa po raz kolejny skierował do skarżącego pismo z informacją o podejmowanych działaniach. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości, gdyż skarżący nie jest w stanie ponieść tych kosztów w jakimkolwiek zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niezasadnie wskazał, że skarga została złożona po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a wobec czego musiała zostać odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin 60 dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga zatem oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona w terminie wyłącznie w dwóch przypadkach: – jeżeli skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na to wezwanie; – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wnosi skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w dniu 18 grudnia 2013 r. Skargę do WSA wniesiono w dniu 30 kwietnia 2014 r. Oznacza to, że wniesiono ją po upływie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Zaskarżone postanowienie odpowiada więc prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., jak słusznie wskazał sąd I instancji, wynosi 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia prawa w przypadku nieudzielenia i niedoręczania odpowiedzi na takie wezwanie. W sytuacjach zaś, gdy odpowiedź została udzielona termin ten wynosi 30 dni od daty jej doręczenia, w takim wypadku termin 60-dniowy uznaje się za bezprzedmiotowy. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna być natomiast udzielona przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania, w tym przypadku – Radę Miasta Krakowa i odpowiedź taka przybrać może dowolną formę, która dostatecznie ujawni odmowę dokonania uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za odpowiedź taką w żaden sposób nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 2 kwietnia 2014 r., jedynie informującego wnioskodawców, że Rada Miejska nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania. Z treści powyższego pisma wynika, że załączone doń stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa wezwanej do usunięcia naruszenia w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i ma jedynie charakter informacyjny. Ponadto dotyczyło korespondencji jaką wystosował F. K. w lutym i marcu 2014r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że korespondencja ta była kontynuacją wezwania z grudnia 2013r. Wezwanie skarżącego kasacyjnie z 16.12.2003r. jak słusznie przyjął sąd I instancji pozostało bez odpowiedzi. Pisma z dnia 23 stycznia 2014r., informującego o stanowisku Prezydenta Miasta Krakowa w żadnym razie nie można uznać za stanowisko Rady, w tym zakresie, co wyraźnie podkreślono w treści odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Powyższe oznacza, że w sprawnie niniejszej termin do wniesienia skargi powinien być zatem liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, postanowienie NSA z dnia 9.06.2014r., wydane w sprawie o syg. II OSK 1467/14). Z tej przyczyny należało przyjąć, że termin do wniesienia skargi na uchwałę upłynął 60 dni po doręczeniu Radzie wezwania F. K. z dnia 16.12. 2014r. W tej sytuacji złożenie skargi dnia 30 kwietnia 2014r. jak słusznie przyjął sąd I instancji należało uznać za spóźnione. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.