II OSK 2968/19

Dnia 10 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 357/17 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 357/17, oddalił skargę A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. w sprawie odmowy zezwolenia na przeglądanie akt sprawy w zakresie dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. W szczególności ustalił, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na skutek zażalenia skarżącego 23 sierpnia 2017 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wniesiona 20 października 2017 r. W tych okolicznościach uznał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że skarga podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 149 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że przepis ten pozwala na uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania mimo zakończenia postępowania, - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez odmowę rozstrzygnięcia, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, mimo że powołany przepis wyraźnie wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu. W piśmie z 14 czerwca 2019 r. skarżący złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wniesiona po zakończeniu przez ten organ postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że w rozpoznawanej sprawie w istocie miała miejsce bezczynność organu administracji w znaczeniu przyjętym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 21 marca 2017 r. i następnie mimo upływu jednego miesiąca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wskazał na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy, tylko [...] sierpnia 2017 r. wydał postanowienie, którym rozpoznał zażalenie skarżącego. W skardze skarżący przyznał, że ponaglenie wniósł 14 października 2017 r. W tych okolicznościach NSA uznał, że skarga skarżącego na bezczynność organu administracji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 podjął uchwałę, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powołanej uchwały, która wiąże NSA rozpoznający niniejszą sprawę w sposób określony w art. 269 p.p.s.a., podstawy kasacyjne nie są zasadne. Pozostawało jedynie rozważenie skutku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji po załatwieniu sprawy, w szczególności, czy w takiej sytuacji należało skargę oddalić, czy odrzucić. W uzasadnieniu wskazanej uchwały nie wyjaśniono, czy w związku z tym, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3" p.p.s.a., wniesioną w takich okolicznościach skargę należy oddalić, czy odrzucić. W ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie, że we wskazanych okolicznościach skargę należy oddalić nie jest trafne, gdyż zgodnie z art. 151 p.p.s.a. sąd administracyjny skargę oddala w razie jej nieuwzględnienia. Brak zaś podstaw do rozstrzygnięcia, czy skarga podlega uwzględnieniu, gdy - jak wynika z powołanej uchwały - wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. W uchwale NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, uznano, że w świetle art. 183 § 1 i art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie art. 189 p.p.s.a. przez NSA z urzędu i odrzucenie skargi niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i niezależnie od tego, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok i skargę odrzucił. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, że właściwy w sprawie tego wniosku jest Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do zasądzenia na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego w zaistniałej sytuacji procesowej, czyli uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, w obiektywnie nieskomplikowanej sprawie, uwzględniając obie instancje, trwa już trzy lata. NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawie 10 grudnia 2020 r. jednakże rozprawa została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.