II OSK 2967/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 490/23 w sprawie ze skargi D.B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I., II., III., IV. oraz VI. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 września 2024 r., I SAB/Wr 490/23, w wyniku rozpoznania skargi D.B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I), umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego (pkt II), uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężna w kwocie 200,00 zł (pkt IV), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt V), zasądzając równocześnie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że D.B., obywatel Ukrainy wnioskiem z 22 grudnia 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 15 listopada 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność ww. organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinna znajdować zastosowanie regulacja art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., wstrzymująca bieg terminu na załatwianie sprawy we wnioskowanym przez cudzoziemca zakresie. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji odwołał się do pojęcia bezczynności określonego w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 210 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.), dalej: u.c., wskazując, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się w sprawie bezczynności, organ winien bowiem po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 210 u.c., tymczasem Wojewoda dokonał jedynie czynności wezwań cudzoziemca do uzupełnienia wniosku w pismach z 12 lipca 2023 r. i 7 grudnia 2023 r. oraz zwrócił się o udzielenie informacji o stronie do Policji, ABW i Straży granicznej (pisma z 17 sierpnia 2023 r. i 7 grudnia 2023 r.), gdzie skarżący pismem z 3 sierpnia 2023 r. uzupełnił opłatę od wniosku, a 21 sierpnia 2023 r. stawił się osobiście w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim i złożył kolejne dokumenty w sprawie. Kolejne uzupełnienie dokumentów miało miejsce przy piśmie z 11 września 2023 r. Jednocześnie pismem z 8 grudnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował cudzoziemca o pozostawieniu bez rozpoznania jego ponaglenia. Sąd zaznaczył, że organ nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki oraz o nowym konkretnym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, takie prowadzenie postępowania skutkowało niewątpliwym naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także nie budziło zaufania strony do władzy publicznej, co było naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył terminy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło zatem do bezczynności organu przejawiającej się niewydaniem rozstrzygnięcia w sprawie według stanu sprawy na dzień wniesienia skargi. Uwzględniając całokształt działań organu, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W zakresie wniosku cudzoziemca o przyznanie sumy pieniężnej Sąd I instancji z kolei wyjaśnił, że mając na uwadze opieszałość organu, adekwatną kwotą będzie w sprawie kwota 200,00 zł zasądzona od organu stosownie do art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji dodatkowo wskazał, że nie ma podstaw do stosowania w sprawie art. 100c-100d u.p.o.u., ponieważ biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy określony w jej art. 1 ust. 1 i 2 uznać trzeba, iż przepisy te pozostają bez wpływu na kontrolę legalności postępowania, albowiem strona nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie tj. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego odpowiada stanowi bezczynności organu, stan ten ma charakter kwalifikowany (rażący) oraz konieczne jest w okolicznościach sprawy zasądzenie z tego względu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu (200,00 zł). Zasadnicze znaczenie dla uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Ukrainy, którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium tego państwa. Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. W kontekście sformułowanej przez Sąd oceny prawnej, a także stanowiska skarżącego wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wymaga podkreślenia, że wskazana regulacja u.p.o.u. ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Wniosek ten powinien zostać równocześnie opatrzony jednak zastrzeżeniem, że odmiennej ocenie podlegać musi przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Konieczne jest przypomnienie, że ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale wprowadzając art. 100c i art. 100d u.p.e.a., jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. Analizowane przepisy, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, nie prowadzą do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Wpływ zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. na sytuację prawną tej grupy podmiotów jest przy tym ograniczony rozwiązaniem wprowadzonym w art. 206 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. Powyższa zasada znalazła zresztą swoje bezpośrednie potwierdzenie w kontrolowanej sprawie, uwzględniając, że wniosek skarżącego został przez Wojewodę Dolnośląskiego merytorycznie rozpatrzony przed datą wyrokowania decyzją z 17 maja 2024 r., znak SOC-PCIII.6153.1.1714.2022.BL (k. 50 akt sąd.). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I., II., III., IV. oraz VI. i w tym zakresie oddalił skargę, orzekając równocześnie o oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjnej w pozostałej części, tj. tej, która zaskarżeniem objęła pkt V. wyroku, którym Sąd I instancji w pozostałym zakresie skargę skarżącego oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.