II OSK 296/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 815/18 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 listopada 2017 r., nr XLVI/432/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność § 10 ust. 2 uchwały Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 listopada 2017 r., nr XLVI/432/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiekrz, rejon ul. Poznańskiej i miejscowości Rokietnica; 2. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 815/18, ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 listopada 2017 r. nr XLVI/432/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Wielkopolski zaskarżył uchwałę nr XLVI/432/2017 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiekrz, rejon ul. Poznańskiej i w miejscowości Rokietnica (dalej jako: Uchwała, miejscowy plan) – w części obejmującej § 10 ust. 2, zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.), § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej jako: Rozporządzenie) w zw. z art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej jako: "u.g.n.") przez brak określenia w Uchwale wszystkich wskazanych w § 4 pkt 8 Rozporządzenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski w skardze wskazał, że w Uchwale ustalono, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym nie wskazuje się terenów wymagających wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych, ale w § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały przewidziano minimalną powierzchnię działek budowlanych i kąt położenia granicy działki budowlanej w stosunku do terenów komunikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał treść zaskarżonego przepisu Uchwały tj. § 10 ust. 2, zgodnie z którym: "[w] przypadku wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych ustala się: 1) minimalną powierzchnię działki budowlanej: a) 800 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie wolnostojącej, b) 2000 m2 dla zabudowy usługowo-techniczno-przemysłowej, c) 5000 m2 dla zabudowy techniczno-przemysłowej, przy czym nie dotyczy to działek, przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną; 2) kąt położenia granicy działki budowlanej w stosunku do terenów komunikacji nie mniejszy niż 60°." Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że miejscowy plan musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wtedy, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Wskazał także, że katalog z § 4 pkt 8 ma charakter niewyczerpujący i przykładowy. To znaczy, że w konkretnym planie miejscowym możliwe jest określenie (także) innych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości niż wymienione w tym przepisie, a ponadto nie w każdym planie miejscowym będzie konieczne określenie wszystkich parametrów wyraźnie w tym przepisie wymienionych. Sąd zauważył, że w Uchwale nie wskazuje się terenów wymagających wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że art. 102 ust. 2 u.g.n. wyraźnie dopuszcza możliwość przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, na wniosek zainteresowanych właścicieli, także na obszarach, które nie zostały w miejscowym planie wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości. Sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty prawa miejscowego wyłącznie pod względem ich legalności (zgodności z prawem), a nie celowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przychylił się także do poglądu o niewykonalności § 10 ust. 2 Uchwały, która ma wynikać z nieokreślenia szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Ocenił, że okoliczność ta nie została wykazana przez skarżącego. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda Wielkopolski, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię § 4 pkt 8 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wyliczenie zawarte w § 4 pkt 8 Rozporządzenia ma charakter przykładowy oraz że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poszczególnych parametrów wymienionych w tym przepisie jest konieczne jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego danym planem miejscowym uzasadniają dokonanie takich ustaleń, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów polegających na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, 2) art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne oddalenie skargi pomimo podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonym zakresie ze względu na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., § 4 pkt 8 Rozporządzenia w zw. z art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. polegające na braku określenia w uchwale wszystkich wskazanych w § 4 pkt 8 Rozporządzenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się zasadna, mimo że nie ze wszystkimi jej argumentami można się zgodzić. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego, należy uznać za całkowicie chybiony pogląd wyrażony przez sąd pierwszej instancji w zakresie wykładni § 4 pkt 8 Rozporządzenia. Wprawdzie rację ma Wojewódzki Sąd podając, że wyliczenie wskazane w przepisie nie ma charakteru wyczerpującego w tym znaczeniu, że dopuszczalne jest określenie dodatkowych parametrów (innych niż wskazane w przepisie), to jednak nieprawidłowy jest pogląd, że wymieniony katalog ma charakter przykładowy. Użyte wyrażenie "w szczególności" oznacza zwłaszcza, koniecznie, nieodzownie, co najmniej, głównie; błędne natomiast jest interpretowanie tej frazy jako "przykładowo" (por. w zakresie wykładni wyrażania wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 558/05, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 837/19, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 838/19). W związku z powyższym miejscowy plan powinien określać zwłaszcza, koniecznie i nieodzownie trzy parametry (określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego). Przepis zawiera standard, który prawodawca lokalny ma obowiązek zrealizować. Wykładnia wyprowadzona przez Wojewódzki Sąd byłaby trafiona, gdyby przepis stanowił, że miejscowy plan "w szczególności może zawierać" określone elementy. Takie bowiem wyrażenie wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Reasumując powyższe rozważania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy prawodawca lokalny przystępuje do określania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest zobligowany do czynienia tego w sposób kompleksowy, obejmujący co najmniej trzy parametry wskazane w § 4 pkt 8 Rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., II OSK 3009/18). Należy w tym miejscu dostrzec, że w orzecznictwie wskazuje się, że taka dezintegracja regulacji scaleniowej może być uzasadniona nadzwyczajnymi okolicznościami. Warto zatem ubocznie wskazać, że Uchwała nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw, nawet przychylając się do powyższego poglądu, do zaaprobowania niepełnego uregulowania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Nieustalenie wszystkich parametrów z § 4 ust. 8 Rozporządzenia może doprowadzić do naruszenia prawa własności. Jak zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie, miejscowy plan w zaskarżonej formie pozbawia mieszkańców gminy minimalnej ochrony przy podziale nieruchomości. Odstąpienie od wskazania w miejscowym planie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek może skutkować wydzieleniem działek zbyt wąskich lub zbyt szerokich - z negatywnym skutkiem wobec pozostałych właścicieli. Nie oznacza to jednak, że prawodawca lokalny jest zawsze zobligowany do określania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z zasługującym na aprobatę jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do określania zasad scalania i podziału nieruchomości, określenie tych zasad nie jest obligatoryjne, ich brak nie prowadzi do nieważności całego planu (por. wyroki NSA m. in.: z dnia 6 października 2011 r., sygn. II OSK 1335/11, z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1558/15, z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2640/18). Całkowite odstąpienie od ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w określonych warunkach faktycznych, może być prawidłowe. Nie ma racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że nieuchwalenie zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, na terenie objętym planem. Uprawnienie z art. 102 ust. 2 u.g.n. aktualizuje się, jeżeli plan miejscowy określa warunku i zasady scalenia i podziału nieruchomości. Chybione jest twierdzenie, że istnieje obowiązek zapewnienia każdemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu możliwości skorzystania z uprawnienia z art. 102 ust. 2 u.g.n. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że również samo nieuchwalenie miejscowego planu uniemożliwia wykonanie uprawnienia z art. 102 ust. 2 u.g.n., ale taka sytuacja – wobec braku ogólnego obowiązku objęcia każdej nieruchomości miejscowym planem – jest zgodna z prawem. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazując, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie bada się celowości wprowadzonych rozwiązań w aktach prawa miejscowego, a jedynie ich zgodność z prawem. Ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest nieodzowne w przypadku, gdy miejscowym planem objęto nieruchomości, które mają podlegać scaleniu i podziałowi. Nie oznacza to jednak, że ich ustalenie w przypadku niewskazania nieruchomości w samym planie nie może znaleźć zastosowania. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji ustalenie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości umożliwia uruchomienie trybu, o którym stanowi art. 102 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Ustawodawca wyróżnił zatem dwa tryby przeprowadzenia powyższej procedury – postępowanie może toczyć się z urzędu lub może zostać wszczęte na wniosek. W związku z powyższym, abstrahując od możliwości zmiany miejscowego planu poprzez określenie nieruchomości podlegających scaleniu i podziałowi, przepisy te mają istotne znacznie i mogą być stosowanie nawet w przypadku niewskazania nieruchomości wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Parametry ustalone zgodnie z § 4 pkt 8 Rozporządzenia chronią w tym przypadku przede wszystkim mniejszość właścicieli i użytkowników wieczystych przed niekorzystnymi rozstrzygnięciami (większość składając wniosek, godzi się na konkretne zasady i warunki). Końcowo należy wskazać, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021, poz. 2404) do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 12 ust. 1). Ubocznie należy zauważyć, że rozporządzenie w nowym brzmieniu nie zmienia w istotny sposób analizowanego przepisu (por. § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia). Konkludując powyższe rozważania należy wskazać, że przystępując do ustalania zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości należy określić je kompleksowo realizując § 4 pkt 8 Rozporządzenia, czego Rada Gminy w niniejszej sprawie nie uczyniła. Wyliczony w przepisie katalog zawiera obligatoryjne minimum zasad i warunków, które należy ustalić. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie ma charakter istotny i rażący. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu miejscowego planu. Jak wskazano powyżej ustalenie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości w miejscowym planie nie zawsze jest obligatoryjne, ich brak w tym konkretnym przypadku nie jest sprzeczny z prawem, nie zachodziła zatem konieczność uchylenia całego aktu prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego § 10 ust. 2 uchwały Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 listopada 2017 r., nr XLVI/432/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kiekrz, rejon ul. Poznańskiej i miejscowości Rokietnica. W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.