II OSK 2952/14

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2643/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. Zakładu [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2643/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę P. S.A. w W. Z. w K. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej WINB), działając jako organ egzekucyjny, zastosował wobec skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w kwocie 50.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. skarżący, powołując się na art. 33 pkt 6 i art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgłosił zarzuty niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W dniu 17 lipca 2013 r. WINB wydał postanowienie, którym odmówił uwzględniania zgłoszonych przez skarżącego zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie ustawowego terminu. Postanowienie to doręczone zostało skarżącemu w dniu 23 lipca 2013 r. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Argumentował, że uchybienie terminu było niezawinione. Wyjaśnił, że był przekonany, iż zarzuty zgłosił w ustawowym 7 - dniowym terminie od dnia doręczenia postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Pewien był bowiem, opierając się na posiadanej dokumentacji dotyczącej odebranej poczty, że postanowienie to doręczone zostało w dniu 2 lipca 2013 r. Natomiast informację o faktycznej dacie doręczenia powziął dopiero w dniu 23 lipca 2013 r., kiedy otrzymał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący podał, że na postanowieniu została przybita w sekretariacie data wpływu 2 lipca 2013 r., mimo że faktycznie postanowienie to zostało odebrane w dniu 1 lipca 2013 r. przez pracownika nieupoważnionego do odbioru korespondencji. Wskazał, że w tym czasie pracownik obsługujący odbiór poczty w kancelarii skarżącego przebywał na urlopie wypoczynkowym. Oświadczył, że osobami upoważnionymi do odbioru korespondencji są Dyrektorzy Z. w K., pracownik kancelarii oraz pracownicy sekretariatu. Stwierdził, że pracownik wyznaczony na zastępstwo miał tylko obowiązek segregować pocztę i przygotowywać ją do wysłania. Mimo tego, bez upoważnienia odebrał pocztę, nie dokonał opieczętowania koperty datą wpływu i przekazał ją do sekretariatu w dniu 2 lipca 2013 r., nie informując kierownika sekretariatu o faktycznej dacie wpływu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu. Uznał, że przytoczone okoliczności nie uzasadniają przyjęcia braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia zarzutów. Wskazał, że na potwierdzeniu odbioru widnieje pieczęć firmowa skarżącego i czytelny podpis jego pracownika, co rodzi domniemanie, że osoba ta była upoważniona do odbioru korespondencji. Powyższe stanowisko podzielił w całości Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WINB. Organ II instancji wskazał, że to sam skarżący oświadczył, iż korespondencja została doręczona do kancelarii zobowiązanego i pokwitowana przez osobę zastępującą pracownika przebywającego na urlopie, tj. zgodnie z art. 45 k.p.a. Zaznaczył, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., ostemplowane pieczęcią skarżącego, pieczęcią datującą 01.07.2013 oraz podpisane "K. P.", zgodnie z art. 46 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o przywróceniu wnioskowanego terminu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, w związku z naruszeniem: 1) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec przyjęcia, że doręczenie skarżącemu korespondencji zawierającej postanowienie nr [...] zostało dokonane w sposób prawidłowy, gdy tymczasem doręczenie zostało dokonane przez listonosza osobie nieupoważnionej do odbioru korespondencji, a nadto doręczenie korespondencji zostało dokonane w siedzibie jednostki organizacyjnej strony skarżącej tj. w Z. w K. przy [...], a nie w siedzibie skarżącego w W. przy ul. [...], a zatem doręczenie korespondencji było nieprawidłowe i nie było prawnie skuteczne; 2) art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a., poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ II instancji oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu zagadnień prejudycjalnych w postaci spraw zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie tj. sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] stanowiącej podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz sprawy o uznanie zarzutów za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku oddalającym skargę, uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Powtórzył za organami, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Uprawdopodobnienie jest uwiarygodnieniem przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy można mówić w sytuacji, kiedy strona nie miała wpływu na zdarzenie, określane często jako losowe. Brak winy w uchybieniu terminu należy więc przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie pokonać przeszkody przy użyciu sił i środków ogólnie dostępnych. Sąd I instancji ocenił, że zaniedbania pracownika strony będącej spółką prawa handlowego przy odbiorze korespondencji obciążają tę jednostkę, a obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona i to właśnie jednostka organizacyjna ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism. Tym samym, osoba doręczająca pismo nie ma obowiązku sprawdzania, czy korespondencję odbiera osoba uprawniona. Sąd I instancji wskazał też, że jeśli pismo zostało skierowane nie do właściwej jednostki organizacyjnej strony skarżącej, jak podniesiono w skardze, czyli nie do właściwego adresata, to niewłaściwa jednostka organizacyjna powinna była odmówić przyjęcia tego pisma. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka Akcyjna P., wnosząc o jego w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia wniesionej skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 a pkt. 20, art. 26 § 5 pkt 1 oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, iż zobowiązanym do zapłaty grzywny w celu przymuszenia jest Z. w K., a także przyjęcie, że wszczęcie egzekucji nastąpiło z chwilą doręczenia tej jednostce organizacyjnej odpisu tytułu wykonawczego oraz na naruszeniu przez organ administracji art. 45 k.p.a. w związku z art. 1a pkt. 20, art. 26 § 5 pkt. 1 oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, że nastąpiło prawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego do jednostki organizacyjnej spółki – Z. w K. przy [...], gdy tymczasem doręczenie to było nieprawidłowe i nie było prawnie skuteczne. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że wbrew dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie dokonał dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wziął pod uwagę okoliczności przedstawionych przez stronę, a w szczególności faktu, że Z. w K. jest jednostką organizacyjną spółki, nieposiadającą osobowości prawnej, nie jest także ujawniony w KRS podmiotu zobowiązanego, a więc nie ma żadnej zdolności prawnej ani też zdolności do czynności prawnych, zdolności sądowej i nie może być adresatem tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", Spółka podkreśliła, że zarządza infrastrukturą kolejową i to ona powinna być zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym, mającym na celu egzekucję grzywny w celu przymuszenia, do remontu wiaduktu kolejowego położonego nad ulicą [...] w K.. Wiadukt ten jest własnością Spółki, a nie jej jednostki organizacyjnej. Z. w K. nie jest odrębnym podmiotem gospodarczym prowadzącym samodzielną działalność, nie może być podmiotem praw i obowiązków, więc nie może w postępowaniu administracyjnym występować w charakterze strony. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że tytuł wykonawczy został doręczony do Z. w K., [...], a nie do siedziby Spółki w W. przy ul. [...]. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że w ogóle wszczęto egzekucję. Stąd brak było podstaw do przyjęcia jakichkolwiek możliwości działania organu egzekucyjnego i organu II instancji. Wyjaśniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 45 k.p.a., Spółka zauważyła, że przepis ten określa warunki prawidłowości doręczenia pism m.in jednostkom organizacyjnym, wskazując na dwie podstawowe zasady. Po pierwsze, że pisma doręcza się w lokalu siedziby jednostki organizacyjnej. Po drugie, że pisma doręcza się do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Tymczasem doręczenie opisanego postanowienia wraz z tytułem wykonawczym zostało dokonane w siedzibie jednostki organizacyjnej strony skarżącej - w Z. w K. przy [...], a nie w jej siedzibie tj. w W. przy ul. [...], a zatem doręczenie było nieprawidłowe i nie było prawnie skuteczne. Zdanie autora skargi kasacyjnej, błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Z. w K. jest zobowiązanym do wykonania nałożonego obowiązku, miało kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej z przytoczonych podstaw. Skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 45 i art. 77 § 1) oraz przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 20, art. 26 § 5 pkt 1 i art. 32). Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że większość zawartych w niej zarzutów wykracza poza granice sprawy wyznaczone treścią zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów, ponieważ kwestionowane są w nich czynności wcześniej podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego, takie jak doręczenie tytułu wykonawczego, czy też w ogóle prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do P. S.A. w W. Z. w K.. Czynności te nie były objęte kontrolą Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako jeden z zarzutów podnoszono przedwczesność działań organów w związku ze sprawami zawisłymi przed tym Sądem, tj. sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] stanowiącej podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz sprawą o uznanie zarzutów za nieuzasadnione. Obie te sprawy zostały już prawomocnie zakończone – sprawa odmowy uwzględnienia zarzutów wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. oddalającym skargę (sygn. akt VII SA/Wa 2477/13,) a sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ( sygn. akt II OSK 857/14). W obydwu tych sprawach także podnoszone były zarzuty dotyczące nieprawidłowości w określeniu podmiotu zobowiązanego i skuteczności doręczeń w postępowaniu egzekucyjnym. Zatem próba kwestionowania innych działań organów (poza zaskarżonym postanowieniem), co do których toczyły się odrębne postępowania i formułowanie zarzutów w tym zakresie w odniesieniu do zaskarżonego wyroku, nie mogą być uznane za trafne. W powołanym wyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja nakazująca zarządcy obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do odpowiedniego stanu obiektu budowlanego prawidłowo została skierowana do P. S.A. jako Spółki prowadzącej działalność w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, a wskazanie jednostki organizacyjnej podległej Zarządowi Spółki, tj. Z. w K. nie skutkuje nieważnością decyzji. Wobec tego, nakaz, który zgodnie z art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane może być wydany w stosunku do właściciela lub zarządcy obiektu, wydany został w stosunku do właściwego podmiotu. Z kolei w wyroku z dnia 17 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Spółki na postanowienie w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego (do wniesienia których przywrócenia terminu domagał się skarżący w niniejszym postępowaniu) stwierdził, że nie ma racji skarżąca Spółka, iż doręczenie postanowienia powinno nastąpić w siedzibie Spółki w W.. Wszystkie doręczenia w sprawie odbywały się na adres jednostki organizacyjnej, która w ramach Spółki była też adresatem rozstrzygnięć. Adresatem tym były P. S.A Z. w K. i to na adres tego Zakładu doręczano wydawane w sprawie orzeczenia. Ta okoliczność nigdy nie była kwestionowana, nawet skarga sądowa tak też opisywała skarżącą Spółkę i taki też adres dla doręczeń wskazywała. Wyroki te są prawomocne, funkcjonują w porządku prawnym, a ocena w nich zawarta co do określenia podmiotu zobowiązanego wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. W związku z tym próba poddania tych samych zarzutów ponownej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznana za uzasadnioną. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż w ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracji publicznej naruszyły art. 7 kpa, art. 45 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 1a pkt 20, art. 26 § 5 pkt 1 i art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, także nie może być uznany za uzasadniony. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można więc zarzucić sądowi naruszenie tego przepisu wówczas, gdy mimo stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania, nie uchylił zaskarżonej decyzji (postanowienia). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny pozwalały na załatwienie sprawy przez organy administracji i umożliwiały sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonych decyzji. Skutkiem tej kontroli było oddalenie skargi, ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdyż zastosowanie tego przepisu było wynikiem dokonanej kontroli i uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo bowiem Sąd ten ocenił, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące doręczenia przesyłki nieupoważnionemu pracownikowi, nie mogą być uznane za uzasadnione. Podzielić należy pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona i to właśnie ta jednostka ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism i obiegu korespondencji. Zaniedbania w tym zakresie obciążają tę właśnie jednostkę organizacyjną i nie mogą stanowić podstawy do uznania braku zawinienia strony, które jest bezwzględną przesłanką umożliwiającą przywrócenie uchybionego terminu. Również nietrafne okazały się sformułowane dopiero na etapie skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Wobec jednoznacznej oceny dokonanej w przywołanych wyżej prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. nie może budzić wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji nie doszło do naruszenia art. 1a pkt 20 tej ustawy – zawierającego definicję "zobowiązanego", art. 26 § 5 pkt 1 - określającego moment wszczęcia egzekucji administracyjnej oraz art. 32 - określającego obowiązek doręczenia przez organ odpisu tytułu wykonawczego. Wszystkie czynności organów podejmowane były w zgodzie z tymi przepisami, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. | | | | W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.