II OSK 2946/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/24 w sprawie ze skargi D. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 195/24 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 195/24 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r. Nr 195/24 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia D.D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia 30 października 2023 r. – utrzymał ww. postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że 20 czerwca 2023 r. do PINB wpłynęło pismo z 14 czerwca 2023 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: "RDOŚ") "o przeprowadzenie kontroli budowli wykonanej niezgodnie z wydaną decyzją Wójta Gminy [...] Nr 21/2021 z dnia 27.07.2021r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]". Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją Nr 487/2021 z 10 listopada 2021r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. D. pozwolenia na przebudowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. PINB przeprowadził 27 lipca 2023 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Właściciele nie stawili się na kontrolę. W trakcie kolejnej kontroli, która odbyła się 4 października 2023 r. ustalono, że budynek rekreacji indywidualnej został wykonany w konstrukcji drewnianej (ściany z bali drewnianych), zaś ściany piwnicy zostały wymurowane z cegły pełnej. Budynek posiada dach dwuspadowy kryty blachodachówką, od strony wschodniej budynku na piętrze został wykonany taras wsparty na słupach metalowych, który nie był objęty projektem przebudowy. Wymiary zewnętrzne budynku są zgodne z projektem. Obecny w trakcie kontroli P. S. oświadczył, że część murowana wykonana z cegły pełnej nie była rozbierana, została jedynie docieplona, natomiast część wykonana w konstrukcji drewnianej została rozebrana i wybudowana ponownie z bali drewnianych. PINB wskazał, że roboty budowlane przeprowadzone przy budynku dalece wykraczały poza zakres objętych pozwoleniem na przebudowę. Zatwierdzony decyzją z 10 listopada 2021r projekt budowlany obejmował rozbiórkę istniejących ścian działowych, rozbiórkę istniejącej konstrukcji drewnianej schodów na poddasze, rozbiórkę pokrycia dachowego, demontaż okien, wymianę uszkodzonych elementów więźby dachowej, montaż dwóch okien dachowych, zamurowanie i zaślepienie otworów okiennych, montaż schodów, podparcia pod strop drewniany, montaż nowego pokrycia dachowego, przebudowę instalacji sanitarnej, budowę nowych ścian działowych, roboty wykończeniowe. Dalej projekt wskazywał, że do przebudowy należy wymontować okna zgodnie z rysunkami oraz zaślepić otwory. Wykonać nowe otwory okienne. PINB uznał, po dokonaniu analizy materiału spraw, opierając się na przesłanych przez inwestora zdjęciach, że roboty budowlane związane z rozbiórką starej drewnianej konstrukcji pietra i poddasza i wykonaniem w to miejsce nowej konstrukcji, a także wykonanie tarasu na słupach metalowych nie było przebudową budynku. Stanowiły one natomiast odbudowę i rozbudowę budynku. Ocenę tę podzielił WINB. Organ ten wskazał, że jakkolwiek do zażalenia z 7 listopada 2023 r. skarżący załączył archiwalne zdjęcia przedmiotowego budynku, na którym widoczny jest sposób łączenia ścian zewnętrznych w budynku za pomocą łączenia ciesielskiego na zrąb (znajdującego się pod deską szalunkową), tak z treści zażalenia jak i analizy materiału dowodowego wynika, że w omawianej sprawie miała miejsce częściowa odbudowa budynku. P. D. wskazuje bowiem, że: "wykonawca przedmiotowych prac w osobie [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" wykorzystał zdecydowaną większość wcześniej istniejących bali, które poddał wysuszeniu oraz odmalowaniu. Drewno zostało poddane obróbce w postaci heblowania oraz szlifowania, jak również zabezpieczone naturalnymi olejami, aby uzyskać efekt jak najbardziej zbliżony do naturalnego. Wymianie podlegały wyłącznie elementy, które nie nadawały się już do jakiejkolwiek renowacji, z uwagi na swój stan techniczny, głównie spróchnienie. Bale z uwagi na to, że były obite deskami elewacyjnymi zachowały się w bardzo dobrym stanie, dzięki czemu niemal wszystkie można było ponownie wykorzystać. Wyjaśnić należy, że jedynie podwaliny, które były słabo zabezpieczone, zostały wymienione na nowe, ponieważ jest to ważny element konstrukcji, na którym opiera się budynek". Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że nawet częściowa rozbiórka obiektu i ponowna jego odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność, że do odbudowy przedmiotowego obiektu użyto w głównej mierze bali, które stanowiły elementy istniejącego budynku nie może mieć wpływu na kwalifikację wykonanych robót. W tej sprawie miała miejsce również rozbudowa budynku o taras o powierzchni ok. 44,0 m2 na słupach metalowych. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołującego się wykonany taras nie stanowił odrębnego obiektu budowlanego. Z dokumentacji zdjęciowej wykonanej w trakcie oględzin 4 października 2023 r. wynika, że (schody dobudowane do tarasu prowadzą do drzwi wejściowych na piętrze budynku), wykonany taras jest połączony trwale z budynkiem i umożliwia korzystanie z budynku co stanowi rozbudowę obiektu budowlanego. Ponadto jedynie budowa przydomowych naziemnych tarasów o powierzchni zabudowy do 35,0 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona rozbudowa i odbudowa budynku rekreacji indywidualnej, stąd też powyższy stan prawny oznaczał, że doszło do samowoli budowlanej dlatego, organ powiatowy prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Pr. bud., tzn. wstrzymał roboty budowlane, poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz pouczył o sposobie ustalenia jej wysokości. Organ wskazał, że wykonany taras nie jest tarasem naziemnym bowiem posadowiony jest na słupach i znajduje się na wysokości 1 piętra budynku i jest z nim funkcjonalnie i architektonicznie powiązany. Od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona rozbudowa i odbudowa budynku rekreacji indywidualnej stąd organ powiatowy prawidłowo uznał, że powyższy stan prawny oznacza, że doszło samowoli budowlanej i słusznie zastosował art. 48 Pr. bud. Powyższe postanowienie organu II instancji stało się przedmiotem skargi inwestora wniesionej do WSA w Warszawie. Sąd I instancji oddalił skargę podzielając w pełni ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia PINB dokonane w postępowaniu wyjaśniającym w oparciu o zebrane dowody potwierdziły wykonanie przez skarżącego robót budowlanych nieobjętych udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 10 listopada 2021 r. nr 487/2021, co oznaczało, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. WSA w Warszawie wskazał, że w czasie kontroli organu na gruncie, przeprowadzonej 4 października 2023 r. PINB ustalił (co wynika z protokołu kontroli obiektu i materiału fotograficznego), że na nieruchomości skarżącego nr ewid. [...] w [...] gm. [...] zlokalizowany jest trzykondygnacyjny budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. 9,0 x 6,05 m. Piwnica przedmiotowego budynku została wykonana w konstrukcji murowanej, zaś piętro oraz poddasze zostały wykonane w konstrukcji drewnianej (ściany z bali drewnianych). Ponadto w czasie kontroli stwierdzono, że od strony północnej oraz od strony wschodniej budynku, na wysokości piętra, wykonano taras wsparty na słupach metalowych, który posiada powierzchnię około 44,0 m2. Z kolei ze złożonego przez obecnego w czasie ww. kontroli krewnego skarżącego, P. S., wynikało wprost, że "część drewniana istniejącego wcześniej budynku została rozebrana i wykonana ponownie z bali drewnianych. Cześć murowana budynku, wykonana z cegły pełnej, nie była rozbierana, została jedynie docieplona". Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że skoro ww. roboty budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud.) nie były objęte pozwoleniem na budowę, to trafnie PINB uznał, że były one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Pozwoleniem na budowę objęte były bowiem wyłącznie roboty budowlane w postaci zmiany układu pomieszczeń i otworów okiennych, wykonanie komina zewnętrznego z pustaków systemowych oraz wykonanie instalacji elektrycznej i sanitarnej. Słusznie więc PINB stwierdził w uzasadnieniu swego postanowienie, że "roboty budowlane, związane z rozbiórką starej konstrukcji drewnianej piętra i poddasza oraz wykonaniem w jej miejscu nowej konstrukcji, a także wykonanie konstrukcji tarasu na słupach metalowych, nie były przebudową budynku. Stanowiły one natomiast odbudowę i rozbudowę istniejącego budynku". Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że MWINB słusznie nie zakwestionował w zaskarżonym postanowieniu tego, że skarżący użył do odbudowy budynku części istniejących uprzednio, a zdemontowanych, bali drewnianych (opierając się zresztą na przedstawionych przez inwestora archiwalnych zdjęciach budynku). Zaznaczył jednak, że nie miało to wpływu na zaistniały w sprawie stan samowoli budowlanej potwierdzony nie tylko niezgodnością przeprowadzonych prac budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale wynikający także z innych dowodów, choćby w postaci oświadczenia krewnego skarżącego, wedle którego część budynku wykonana w konstrukcji drewnianej została rozebrana i wybudowana ponownie z bali drewnianych. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie wystąpiło zatem odtworzenie, które obejmuje rozebranie konstrukcji i następnie "odtworzenie właściwe", które jednoznacznie wiąże się z pojęciem odbudowy. WSA w Warszawie podzielił także stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym budowa przez skarżącego od strony wschodniej budynku, na wysokości piętra, nieistniejącego wcześniej tarasu o powierzchni około 44 m2, wspartego na słupach metalowych, stanowiła rozbudowę budynku. Wg Sądu I instancji, rozbudowa polega na wykonaniu takich robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość kondygnacji – art. 3 pkt 7a Pr. bud. a contrario - a zmiana ustalona w sprawię wypełniała taką właśnie kwalifikację prawną – rozbudowę. Co więcej, jak zaznaczył Sąd I instancji, budowa tego tarasu nie była objęta udzielonym skarżącemu pozwoleniem na budowę, a więc dokonana została również w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, organowi odwoławczemu nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Za nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej przeprowadza dowody (oględziny, oświadczenie P. S.) w wyniku których ustala stan faktyczny zakresu samowoli budowlanej to nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności przeciwne, a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dodatkowego dowodu uwzględnia wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Dlatego też – jak w niniejszej sprawie – kontrolując legalność wykonanych robót budowlanych obowiązkiem organu było przede wszystkim porównanie zakresu robót wykonanych z zakresem robót ujętych w pozwoleniu na budowę. W takim też ujęciu, prowadzenie dowodu z zeznań świadków (P. B., P. P.) na okoliczność "ustalenia przebiegu oraz efektów przedmiotowych prac budowlanych" było zdaniem Sądu zbędne. Świadkowie nie mogą skutecznie zeznawać na okoliczność treści pozwolenia na budowę, gdyż ta wynika z treści decyzji, zaś "efekty" robót budowlanych są okolicznością obiektywną, niewynikającą z zeznań świadków, ale z oględzin organu. Z analizy akt sprawy wynika ponadto, że w postępowaniu pierwszo- i drugoinstancyjnym skarżący, jak również (po ustanowieniu) jego pełnomocnik nie zgłaszali wniosków dowodowych, mogących kwestionować ustalenia organu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia "art. 75 § 1 kpa oraz art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, w jakim nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania stron w osobie D. D." Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.) – co w tej sprawie nie wystąpiło. Dalej Sąd stwierdził, że oględziny zostały dokonane przez PINB 4 października 2023 r. i potwierdzone protokołem pisemnym. Jeżeli skarżący kwestionował ustalenia tych oględzin, to w stosownym czasie mógł się do nich odnieść, wykazując nieprawidłowość ustaleń. Załączony do protokołu oględzin materiał zdjęciowy w sposób widoczny ukazuje zarówno zakres, jak i sposób wykonania robót budowlanych – możliwy do porównania z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z 2021 r. Z powyższych względów Sąd I instancji odmówił skuteczności postawionym w skardze zarzutom naruszenia przepisów postępowania dowodowego, tj. zarzutom naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ale także i zarzutom naruszenia przepisów art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i art. 86 k.p.a., co czyniło w istocie niezasadnymi również zarzuty sformułowane w ramach błędnie zastosowanego oraz niezastosowanego prawa materialnego . Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił należy, że przepis ten dotyczy obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania – a z akt sprawy nie wynika, aby organ taki udział skarżącemu uniemożliwił. Natomiast możność wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – o której pisze pełnomocnik skarżącego – dotyczy etapu przed wydaniem decyzji lub postanowienia, ale kończącego postępowanie co do jego istoty, a taka (takie) w tej sprawie jeszcze wydana nie była. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. D., reprezentowany przez radcę prawnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe, przyjmując, że: a) przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbiórkę starej konstrukcji drewnianej piętra oraz poddasza oraz wykonaniem w jej miejsce nowej konstrukcji, tymczasem roboty te polegały na renowacji konstrukcji oraz wymianie wyłącznie kilku wyeksploatowanych jej elementów, zaś budynek został przebudowany z zachowaniem poprzedniej konstrukcji oraz zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym mocą decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z 10 listopada 2021 r., o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy, w tym pięć fotografii archiwalnych złożonych do akt sprawy, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z 10 listopada 2021 r.; b) przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku poprzez wykonanie konstrukcji tarasu na słupach metalowych, tymczasem brak jest dowodów, które potwierdzałyby, że przedmiotowy taras przekracza dopuszczalne 35 m2 powierzchni zabudowy, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że te prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków w osobach P. B., P. S. oraz P. P., tymczasem dowody te były istotne dla ustalenia przebiegu oraz efektów przedmiotowych prac budowlanych, w szczególności, że budynek został przebudowany z zachowaniem poprzedniej konstrukcji oraz zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r., zaś wymianie podlegało wyłącznie kilka wyeksploatowanych elementów, bowiem reszta z nich poddana została renowacji, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres w/w decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania strony w osobie D. D., tymczasem dowód ten był istotny dla ustalenia przebiegu oraz efektów przedmiotowych prac budowlanych, w szczególności, że budynek został przebudowany z zachowaniem poprzedniej konstrukcji oraz zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym mocą decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021r., zaś wymianie podlegało wyłącznie kilka wyeksploatowanych elementów, bowiem reszta z nich poddana została renowacji, a były to fakty, które pozostały niewyjaśnione, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.c. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim dokonano ustaleń okoliczności faktycznych na podstawie oświadczenia P. S., złożonego bez obecności strony, czym zastąpiono przeprowadzenie dowodu z zeznań tej osoby jako świadka w sprawie, tymczasem przeprowadzenie dowodu w taki sposób stanowiło obejście przepisów o postępowaniu dowodowym, w szczególności ograniczające stronie możliwość obrony jej praw poprzez czynny udział przy zeznaniach świadka, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie dokonano oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem czynności, bez udziału strony, wykonane 4 października 2023 r. miały li tylko charakter kontroli w rozumieniu prawa budowlanego, tymczasem czynność ta była istotna dla ustalenia przebiegu oraz efektów przedmiotowych prac budowlanych, w szczególności wykazania, że budynek został przebudowany z zachowaniem poprzedniej konstrukcji oraz zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym mocą decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r., zaś wymianie podlegało wyłącznie kilka wyeksploatowanych elementów, bowiem reszta z nich poddana została renowacji, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r.; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, a obowiązek ten dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych, a nie tylko kończących się decyzją lub postanowieniem kończącym postępowania co do jego istoty, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r.; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ niewłaściwie przyjął, że przedmiotowe praca budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, tymczasem zostały one wykonane z zachowaniem poprzedniej konstrukcji oraz zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym mocą decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r., zaś wymianie podlegało wyłącznie kilka wyeksploatowanych elementów, bowiem reszta z nich poddana została renowacji, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonanej zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r.; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w warunkach niniejszej wykonane roboty budowlane winny zostać co najwyżej potraktowane jako w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w konsekwencji czego organ winien nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do skorygowania błędów w dokumentacji budowlanej lub wykonanych już pracach budowlanych; 9) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt Pr. bud. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ niewłaściwie przeprowadził postępowania administracyjne obejmując nim zarówno budynek rekreacji indywidualnej, jak również taras naziemny, tymczasem oba rzeczone obiekty budowlane winny został potraktowane i ocenione pod kątem przepisów prawa budowlanego odrębnie, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jako wykraczające poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r.; 10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 31 Pr. bud. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ błędnie przyjął, że przedmiotowy taras nie może być zakwalifikowany jako naziemny, tymczasem winien on zostać za taki uznany, albowiem brak jest uzasadnienia, aby z hipotezy tej normy prawnej wyłączać tarasy, którą całą swą powierzchnią nie przylegają do ziemi (gruntu), albowiem posadowione są na słupach naziemnych, powodując ich uniesienie ponad powierzchnię ziemi, tym bardziej, gdy znajdują się one na wysokości pierwszej użytkowej (niepiwnicznej) kondygnacji budynku, jak również, że wyłączenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 31 Pr. bud. znajduje zastosowanie li tylko do budynków mieszkalnych, tymczasem przepis ten nie zawiera takiego ograniczania, a zatem winien znajdować zastosowanie również do obiektów rekreacji indywidualnej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że przedmiotowy taras został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, tymczasem jako taras naziemny nieprzekraczający 35 m2 powierzchni zabudowy nie wymagał on tak decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również zgłoszenia, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że rzeczone prace budowlane 1 wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, , która ją gdy strona wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, choć należy zauważyć, że oba rodzaje zarzutów sprowadzają się w zasadzie do podniesienia jednej z kluczowych kwestii, a mianowicie błędnego ustalenia przez organy, co zaaprobował następnie Sąd I instancji, że skarżący niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na przebudowę budynku rekreacyjnego dokonał bez wymaganego pozwolenia na budowę jego odbudowy i rozbudowy, co wyczerpuje przesłanki z art. 48 Pr.bud. skutkując wdrożeniem procedury legalizacyjnej. Należy wskazać, że w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności wykonanych robót budowlanych, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest punktem wyjścia do dalszych działań nadzorczych, których istotą jest w pierwszej kolejności prawna kwalifikacja robót budowlanych, następnie ocena, czy ich realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z robotami niepodlegającymi reglamentacji Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenia faktyczne i kwalifikacja robót stanowi pierwszy etap oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i wdrożenia, w razie potrzeby, adekwatnego trybu postępowania nadzorczego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie trafnie ustalono, że wbrew warunkom decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku rekreacyjnego skarżący dokonał rozbiórki starej konstrukcji drewnianej piętra i poddasza tj. ścian z bali drewnianych i w to miejsce wykonał nowe ściany także z drewnianych bali. Ponadto wybudował od strony wschodniej budynku na wysokości piętra taras wsparty na słupach metalowych o pow. około 44 m.kw. z dobudowanymi schodami prowadzącymi do drzwi wejściowych na piętrze budynku. Powyższe ustalenia wynikają z przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego. I tak, skarżący kasacyjnie uzyskał pozwolenie na przebudowę decyzją nr 487/2021 z dnia 10 listopada 2021 r. wydaną przez Starostę [...], którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. D. pozwolenia na przebudowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. To zatem to pozwolenie na przebudowę wyznaczyło granice robót budowlanych, w których nie tylko mógł, ale był zobowiązany działać skarżący kasacyjnie. Natomiast, jak prawidłowo ustaliły orzekające w sprawie organy, a następnie Sąd I instancji słusznie te ustalenia zaakceptował skarżący kasacyjnie (inwestor) nie dotrzymał tych warunków. Ustalenia w tym zakresie nastąpiły ostatecznie w toku drugich, bardziej szczegółowych oględzin budynku w dniu 4 października 2023 r. To wówczas stwierdzono, że doszło do rozbiórki konstrukcji drewnianej budynku czyli ścian z drewnianych bali i jego ponownej budowy (odbudowy) w tej części oraz, że nastąpiła też rozbudowa budynku poprzez wykonanie na wysokości pierwszego piętra, tarasu o pow. ok. 44 m2, wspartego na słupach metalowych, połączonego trwale z budynkiem i umożliwiającego korzystanie z tego budynku (schody do tarasu prowadzą do drzwi wejściowych budynku). W obydwu przypadkach wykonane roboty budowlane nie były objęte udzielonym pozwoleniem na przebudowę, a do stwierdzenia przekroczenia zakresu tego pozwolenia wystarczyło tylko i wyłącznie zwykłe porównanie poszczególnych rzutów elewacji budynku w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz zdjęć tej elewacji, wg poszczególnych kierunków geograficznych, utrwalonych podczas ww. oględzin i porównanie tych zdjęć ze zdjęciami archiwalnymi budynku. Oświadczenia i informacje udzielone przez krewnego inwestora obecnego podczas oględzin tylko potwierdziły powyższe wnioski. Trzeba podkreślić, że zakresem pierwotnego pozwolenia na przebudowę budynku była wyłącznie zmiana układu pomieszczeń i otworów okiennych, wykonanie komina zewnętrznego z pustaków systemowych oraz wykonanie instalacji elektrycznej i sanitarnej. W zakresie tym nie mieściła się ani rozbiórka i odbudowa części budynku ani też jego rozbudowa poprzez umiejscowiony na słupach taras, który wbrew twierdzeniom skarżącego, nie miał odrębnego od budynku bytu prawnego. Nie można podzielić twierdzeń skargi kasacyjnej, że budynek został przebudowany z zachowaniem poprzedniej konstrukcji i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 10 listopada 2021r., zaś wymianie podlegało wyłącznie kilka wyeksploatowanych elementów, ponieważ reszta z nich poddana została renowacji. Stwierdzić należy, że porównanie zdjęć budynku wykonanych podczas oględzin przeprowadzonych przez organ oraz archiwalnych zdjęć tego budynku złożonych przez inwestora do akt sprawy, słusznie doprowadziło organy administracji do wniosku, że ściany budynku : piętra i poddasza zostały rozebrane, a następnie w to miejsce zostały wykonane ponownie już z nowych materiałów. Gdyby nawet przyjąć, jak twierdzi skarżący, że do odbudowy ścian budynku użyto także materiałów pochodzących z jego rozbiórki i po ich renowacji, to jest to irrelewantne dla oceny przeprowadzonych robót. Skoro dokonano wymiany wszystkich ścian budynku, to wcześniej musiała nastąpić częściowa rozbiórka obiektu i ponowne jego wzniesienie. Nie ma znaczenia dla oceny tych robót budowlanych, że wykorzystano te same materiały. Poczynione ustalenia wskazują, że doszło do odbudowy przedmiotowego budynku rekreacyjnego a nie jego przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odbudowa zatem, będąc rodzajem budowy wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że inwestor dokonał także bez uzyskania wymaganego pozwolenia - rozbudowy przedmiotowego budynku. Nie jest w sprawie kwestionowany fakt, że od strony wschodniej budynku został na wysokości pierwszego piętra wybudowany taras wsparty na metalowych słupach, ze schodami prowadzącymi do drzwi wejściowych na pierwszym piętrze. Taras jest zatem konstrukcyjnie związany z budynkiem umożliwiając wejście na pierwsze piętro, co uniemożliwia przyjęcie, że jest to odrębny od budynku obiekt budowlany. Taras powiększył wobec tego zabudowę, zmienił bryłę budynku przez dobudowanie nowego elementu do istniejącego budynku. Natomiast robót budowlane stanowiące przebudowę w żaden sposób nie zmieniają bryły obiektu budowlanego. Opisane powyżej dowody były, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji i wyczerpująco przedstawił w tym zakresie argumentację, wystarczające do poczynienia ustaleń prowadzących do wydania zaskarżonych postanowień. Były one dowodami, zgodnymi z prawem, które przyczyniły się do jednoznacznego wyjaśnienia sprawy, nosiły cechy bezpośredniości w postaci oględzin, wykonanej dokumentacji fotograficznej i z uwagi na swą jednoznaczność nie mogły być skutecznie podważone innymi dowodami (art. 75 § 1 k.p.a.). Co równie najważniejsze, do dowodów takich należał od początku zatwierdzony projekt budowalny i udzielone pozwolenie na budowę. Były to dokumenty, które nie tylko wyznaczały granice prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, ale stanowiły również wzorzec porównawczy legalności faktycznie wykonanych przez niego robót budowalnych. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, przesłuchania inwestora na okoliczność, że budynek został przebudowany z wykorzystaniem poprzednich materiałów, jak również zachowaniem poprzedniej konstrukcji było więc zbyteczne. W rezultacie organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się zarzucanych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej dotyczących postępowania dowodowego, co trafnie ocenił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok i obszernie uzasadniając powody takiego kierunku rozstrzygnięcia. Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie doszło do naruszenia art.10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżącemu tak jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji zapewniono udział w każdym stadium postępowania, lecz wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie można bowiem podzielić poglądu, że w niniejszym postępowaniu, które zdaniem Sądu nie kończy postępowania w sprawie powyższe uprawnienie stronie nie przysługuje. Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że sformułowanie "przed wydaniem decyzji" (postanowienia) wskazuje, że chodzi o moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego przechodzi do etapu podjęcia rozstrzygnięcia i dodać tu należy - rozstrzygnięcia kończącego daną sprawę. Taka sytuacja jest w niniejszej sprawie, wydanie postanowienia w trybie art. art.48 Pr.bud. następuje w samodzielnym postępowaniu zakończonym postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, na które przysługuje zażalenie i ma w nim zastosowanie w pełnym zakresie art.10 § 1 k.p.a. Jednak zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) jak podnosi się w ugruntowanym w tej kwestii orzecznictwie sądów administracyjnych, należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Stwierdzić wobec tego należy, że naruszenie powyższego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zgłoszenie wniosku o przesłuchanie świadków wskazanych celem wykazania, że budynek został przebudowany z wykorzystaniem poprzednich materiałów, jak również z zachowaniem poprzedniej konstrukcji budynku nie mogłoby w świetle materiału dowodowego tej sprawy zmienić ustalonego stanu faktycznego i jego prawnej oceny. W konsekwencji stan faktyczny sprawy przeczy stanowisku skarżącego kasacyjnie, że doszło do przebudowy budynku zgodnie z zakresem pozwolenia, ponieważ dokonano jego częściowej rozbiórki (t.j. poza częścią murowaną) i odbudowy oraz rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie ma wątpliwości, że taras z uwagi na jego integralność konstrukcyjną z budynkiem stanowił jego (budynku) rozbudowę. Zrealizowanie tarasu na wysokości pierwszego piętra, ze schodami umożliwiającymi dostanie się na to piętro wykluczał z oczywistych powodów jego normatywną kwalifikację, jako tarasu naziemnego o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zasadnie wobec tego w sprawie zastosowano art. 48 Pr.bud. Z kolei sama wykładnia językowo-logiczna przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. w brzmieniu: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach" wskazuje, że przy wystąpieniu okoliczności opisanych przez ustawodawcę w przepisie art. 48 ust. 1 Pr. bud., czyli jak w niniejszej sprawie – przy istnieniu obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, na mocy wyraźnej woli ustawodawcy, wyłączony jest odrębny tryb ujęty w przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. W tej sytuacji ocena prawna Sądu pierwszej instancji, przyjmująca prawidłowość zastosowania trybu art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., była trafna, co czyni wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.