II OSK 2941/15

Dnia 18 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 983/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 983/14 uchylił zaskarżoną przez [...] decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie uregulowania należności z tytułu składki na konserwację urządzeń melioracji wodnych osobom nie będącym jej członkami. Do wniosku załączyła wykaz osób i szczegółowe wyliczenie kwoty składek. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Starosta ustalił A. i H. małżonkom Ł. świadczenie pieniężne za 2013 r. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych utrzymywanych przez spółkę z powierzchni 7,54 ha w kwocie 270,20 zł. Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Starosta kolejną decyzją z dnia [...] 2013 r. ustalił A. i H. małżonkom Ł. wskazane świadczenie, tym razem z powierzchni 7,41 ha w kwocie 107,68 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy wskazaną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium w celu ustalenia, jakiego rodzaju i jakiej wysokości świadczenia podmioty wymienione w przepisie art. 171 ustawy Prawo wodne powinny ponieść na rzecz spółki wodnej, trzeba ustalić jakie nakłady i jakie koszty poniosła, wskazać proporcje pomiędzy tym, w jakim stopniu nakłady i koszty poniesione przez spółkę mają pokrywać jej członkowie, a w jakim podmioty wymienione w art. 171 ustawy oraz ustalić proporcje wynikające z powierzchni gruntu, chronionego przez prawidłowo działające urządzenia melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści z tego tytułu. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożone w toku postępowania materiały obejmują mapy terenu identyfikując poszczególne otwarte rowy odwadniające przebiegające przez grunty strony położone we wsi [...] o pow. 4,49 ha oraz we wsi [...] o pow. 2,92 ha. Fakt wykonanych robót przy poszczególnych urządzeniach potwierdzają przedłożone wraz z mapami protokoły odbioru tych robót w 2013 roku. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił proporcje pomiędzy powierzchnią gruntu odwadnianego przez działające urządzenia melioracyjne w stosunku do całkowitej powierzchni gruntu należącego do podmiotu odnoszącego korzyści z istnienia urządzeń Spółki w obrębie wsi [...], przyjmując w tym zakresie jedynie powierzchnię faktycznie odwodnioną rowami i drenami. Organ odwoławczy wskazał, że Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki ustalając dnia 19 lutego 2013 r. opłatę za 1 ha powierzchni korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji nie było uprawnione do definiowania ustawowego pojęcia "korzystania z urządzeń spółki" ze skutkami dla osób niebędących członkami Spółki, a do których odnosi się art. 171 Prawa wodnego. Ustalone uchwałą nr [...] kwoty na poziomie 35,90 zł na terenie wsi Sosnówka oraz na poziomie 35,80 zł na terenie wsi Wygnanka, dotyczy członków spółki, nie można więc stosować jej wobec A. i H. małżonków Ł., którzy nie są jej członkami. W skardze do sądu [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż A. i H. małżonkowie Ł. odnoszą korzyści z istniejących urządzeń melioracyjnych, co potwierdza sporządzony przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w dniu [...] 2013 r. wykaz działek, na które korzystny wpływ wywierają urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W tym stanie faktycznym uzasadnione było żądanie przez Spółkę od A. i H. małżonków Ł. ponoszenia świadczeń na jej rzecz na podstawie art. 171 ust. 1 Prawa wodnego. Wspomniany przepis nie wskazuje przesłanek, jakimi powinien kierować się organ ustalając wielkość tych świadczeń. W ocenie Sądu organ powinien uwzględnić w szczególności osiąganie rzeczywistych korzyści z urządzeń Spółki. Obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Spółki może wiązać się jedynie z faktycznymi działaniami realizowanymi przez Spółkę, przy czym mogą one dotyczyć zarówno działań mających na celu utrzymywanie już istniejących urządzeń wodnych, jak i prowadzenie konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji jej celów. Stąd niezrozumiałe jest, na jakich podstawach oparte było żądanie Spółki poniesienia świadczeń związanych z robotami, które dopiero miały zostać wykonane w listopadzie i grudniu 2013 r., a których wykonania nie potwierdzono dowodami. Sąd za wątpliwe uznał ustalenie przez organy administracji wysokości świadczenia za prace już wykonane. Z decyzji organów wynika, że przyjęte przez nie koszty konserwacji urządzeń melioracji wodnych (5 042,12 zł oraz 17 451,85 zł) w istotny sposób odbiegają od kosztów ujawnionych w informacji Spółki z dnia 29 października 2013 r., poniesionych na dzień 25 października 2013 r., które we wsi [...] wyniosły 16 169,19 zł, a we wsi [...] 36 187,15 zł. Organy administracji nie wyjaśniły, w jaki sposób wyliczyły koszty odmiennie niż dokonała tego Spółka. Sąd wskazał, iż powyższe uchybienie uniemożliwiło poznanie rzeczywistych motywów, jakimi kierowały się organy administracji pierwszej i drugiej instancji, uznając za bezzasadne stanowisko skarżącej Spółki, w zakresie podstawy do obciążenia podmiotów niebędących członkami Spółki kosztami działalności w takim samym wymiarze, w jakim obciążeni są jej członkowie, to jest według stawek ustalonych w uchwale Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Spółki z dnia 19 lutego 2013 r. Przepis art. 171 ust. 1 Prawa wodnego takiego rozwiązania nie wyklucza, skoro prace konserwacyjne urządzeń melioracji są wykonywane w taki sam sposób, z takim samym nakładem środków i w odniesieniu do wszystkich gruntów, bez względu na to, czy są one własnością członków spółki wodnej czy też nie. Ustalenie omawianego świadczenia pieniężnego powinno uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań statutowych. Nie można ustalonych stawek przenosić automatycznie na wysokość świadczenia, za czym przemawia konieczność ustalenia jego wysokości i rodzaju w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to daje podstawę do rzeczywistej ochrony interesu osób niebędących członkami Spółki, które nie mają możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie mają wpływu na sposób rozdysponowania uzyskanych przez Spółkę środków finansowych. Sąd podkreślił, że Spółka w ogóle nie wykazała struktury poniesionych kosztów w okresie od maja 2013 r. do października 2013 r., a więc w okresie w jakim, zgodnie z wykazami, były wykonywane prace konserwacyjne. Również z pisma z dnia 29 października 2013 r. nie wynika, jaki okres obejmują wskazane w nim koszty i jakie pozycje obejmuje. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy ma to istotne znaczenie. Jeśli bowiem porównać kwoty deklarowane przez Spółkę, jako poniesione koszty na konserwację i utrzymanie urządzeń, z kosztami wykazanymi w zestawieniach związanymi m.in. z ręcznym odkrzaczaniem rowów, odmulaniem ich dna, plantunkiem urobku po mechanicznym odmulaniu, mechanicznym odkaszaniu skarp, rowów, czy wygrabianiu skarp rowów po mechanicznym odmulaniu, za oczywiste należy uznać stwierdzenie, że pozostałe koszty stanowią istotną pozycję w budżecie Spółki. Bezkrytyczne przyjęcie poglądu Spółki oznaczałoby, że podmiot niebędący członkiem Spółki ponosiłby również wszystkie koszty niezwiązane bezpośrednio z wykonywaniem prac konserwacyjnych, na które nie miał żadnego wpływu. Chodzi tu o ustalone w § 10 uchwały z dnia 19 lutego 2013 r. nagrody dla Zarządu i Komisji Rewizyjnej, określone w § 4 premie za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie, czy wskazane w § 3 premie dla członków Spółki za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r. poz. 469), zwanej dalej ustawą, poprzez błędne przyjęcie, że organy orzekające w niniejszej sprawie w toku postępowania nie wyjaśniły sposobu ustalenia A. i H. małż. Ł. kwoty świadczenia pieniężnego za 2013r. na rzecz [...] z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji w sytuacji, gdy kwestie te zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, a Kolegium w sposób prawidłowy zastosowało przepis art. 171 ust. 2 ustawy do ustalonego stanu faktycznego i dokonało jego prawidłowej wykładni, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzje uchylone wyrokiem zostały wydane z naruszeniem nieskonkretyzowanych przepisów postępowania w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - Kolegium stosownie do regulacji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrało pełny materiał dowodowy i dokonało wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, - naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu wyroku z dnia 23 czerwca 2015r. na własnych dowolnych ustaleniach i przypuszczeniach - skutkujące błędnym uznaniem, że Kolegium, a także organ I instancji nie wyjaśniły sposobu wyliczenia kosztów konserwacji urządzeń melioracji, podczas gdy organ I instancji, a następnie Kolegium, wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji przesłanki rozstrzygnięcia ustalając uprzednio jakie były bezpośrednie koszty poniesione przez [...]na 1ha zmeliorowanego gruntu, - naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na stwierdzeniu, że organy administracyjne nie przedstawiły sposobu wyliczenia kosztów w sytuacji, gdy Kolegium dokonało takiej oceny na podstawie analizy zgromadzonego wyczerpującego materiału dowodowego i dało temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi bowiem w sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki wynikające z art. 171 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. ustawy. Kolegium podkreśliło, że Sąd kwestionując rozstrzygnięcie przywołał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. ale nie wskazał precyzyjnie, jakim przepisom prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy Kolegium uchybiło. Nie określił także, jakiego innego naruszenia przepisów postępowania Kolegium dopuściło się i nie wykazał także, w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Lublinie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 171 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że organy orzekające w niniejszej sprawie w toku postępowania nie wyjaśniły sposobu ustalenia A. i H. małż. Ł. kwoty świadczenia pieniężnego za 2013r. na rzecz [...] z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji. Nadto zarzucił też naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1, art. 141 § 1, art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutów skargi, a w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA w Lublinie art. 171 ustawy Prawo wodne jak i wskazanych przepisów postępowania. Przepis art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne jednoznacznie stanowi, że jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne nawet niebędące członkami spółki wodnej czy też jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ponoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Dlatego też, wymaga to od właściwych organów precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, który powinien być następnie przedstawiony w uzasadnieniu faktycznym decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Z osnowy i uzasadnienia decyzji właściwych w tej sprawie organów wynika, że przyjęte koszty konserwacji przedmiotowych urządzeń melioracji wodnych, które wynoszą 5 042,12 zł i 17 451,85 zł, istotnie odbiegają od ujawnionych w informacji spółki z 29 października 2013 r. kosztów poniesionych na dzień 25 października 2013 r., które we wsi [...] wyniosły 16 169,19 zł, a we wsi [...] 36 187,15 zł. Z uwagi na powyższe, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwe organy nie wyjaśniły swojego wyliczenia kosztów, a tylko ze skargi można domniemywać, że są to koszty poniesione bezpośrednio w związku z już realizowanymi robotami wykazanymi w złożonych wykazach. Tymczasem to właściwe organy są kompetentne do uzasadnienia faktycznego swojego rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie nie uwzględniało całości kosztów poniesionych przez spółkę. Ponadto, nie pozwala to także na ustalenie motywów, którymi kierowały się organy, nie podzielając stanowiska spółki, które zmierza do obciążania opłatą także podmioty niebędące członkami spółki w takim samym wymiarze, jak jej członków według stawek przyjętych w uchwale Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Spółki z 19 lutego 2013 r. Przepis art. 171 ustawy Prawo wodne nie wyklucza takiego rozstrzygnięcia przy zastrzeżeniu, że ustalenie takiego świadczenia powinno jednak uwzględniać koszty ściśle związane z realizacją przez spółkę zadań statutowych. Ponadto ustalonych stawek tego świadczenia nie należy automatycznie przenosić na wysokość świadczenia, bez odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Należy także pamiętać, że podmiot, który nie jest członkiem spółki nie ma możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie ma wpływu na to, jak będą wykorzystane uzyskane środki finansowe. Wymaga to również ustalenia struktury poniesionych kosztów przez spółkę w okresie od maja 2013 r. do października 2013 r., czyli w okresie kiedy zgodnie z wykazami, były realizowane prace konserwacyjne. Także z pisma z 29 października 2013 r. nie wynika, jaki okres obejmują podane w nim koszty i jakie pozycje obejmuje. Jest to istotne, ponieważ analiza porównawcza kwot deklarowanych przez spółkę jako koszty poniesione na konserwację i utrzymanie urządzeń, z kosztami, które są wykazane w zestawieniach związanych np. z ręcznym odkrzaczaniem rowów czy też odmulaniem ich dna, plantunkiem urobku po mechanicznym odmulaniu, mechanicznym odkaszaniu skarp rowów jak i wygrabianiu skarp rowów po mechanicznym odmulaniu, pozwala stwierdzić, że powyższe koszty są także ważne w budżecie spółki. Przyjęcie w całości stanowiska spółki powodowałoby, że podmiot, który nie jest członkiem spółki ponosiłby także wszystkie inne koszty, które nie są jednak bezpośrednio związane z realizacją prac konserwacyjnych i na które nie miałby żadnego wpływu. Odnosiłoby to się w szczególności do przyjętych w uchwale z 19 lutego 2013 r. nagród dla zarządu i komisji rewizyjnej oraz premii dla członków spółki za prawidłową konserwację w ustalonym terminie. W odniesieniu do powyższego, słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji, że ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ I instancji powinien ustalić, jakie są bezpośrednie koszty poniesione przez spółkę na 1 ha zmeliorowanego gruntu w tej miejscowości, jak i następnie odnieść te koszty do powierzchni działek, na które korzystnie oddziałują przedmiotowe urządzenia melioracji wodnych, za których utrzymanie, eksploatację i konserwację odpowiada spółka wodna. Z tych względów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał w uzasadnieniu skargi, aby sąd naruszył wskazaną normę prawną. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.