II OSK 2928/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 273/24 w sprawie ze skargi C. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w punktach pierwszym, drugim i czwartym, i w tym zakresie odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić C.C. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 273/24, w wyniku rozpoznania skargi C. C. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność Wojewody bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w części – w punktach 1, 2 i 4. Organ w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) przez błędną wykładnię art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.; dalej: "u.p.o.u.") w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r. oraz art. 100d u.p.o.u. w brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 2023 r. w związku z art. 5 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony poprzez uznanie, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. mają zastosowanie wyłącznie do wysiedleńców w rozumieniu decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 roku stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6), którzy musieli opuścić Ukrainę podczas, gdy pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.; dalej: "u.c.") bez względu na datę przekroczenia granicy RP, a w konsekwencji art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.p.o.u. ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy i bez względu na datę przekroczenia granicy; b) przez błędną wykładnię art. 100a ust. 1 w zw. z art. 100a - art. 100d u.p.o.u. w związku z art. 5 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony poprzez uznanie, że to kogo ustawa rozumie pod pojęciem cudzoziemca użytym w art. 100a-100d wynika z art. 100a ust. 1 u.p.o.u., gdy tymczasem każdy z tych przepisów zawiera odrębne (rozłączne) normy prawne, a art. 100d, nie zawiera odesłania do art. 100a ust. 1 w zakresie definicji "cudzoziemca", a tym samym brak jest podstaw, by wnioskować, że pojęcie cudzoziemca winno być interpretowane zgodnie z art. 100a ust. 1, który odsyła do wskazanej decyzji wykonawczej i dyrektywy natomiast powinno być rozumiane na podstawie art. 3 pkt 2 u.c.; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 u.c. poprzez wadliwe uznanie, że art. 112a ust. 2 i ust. 3 u.c. został błędnie implementowany do polskiego porządku prawnego a tym samym niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wskutek przyjęcia, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 112a ust. 2 i ust. 3 u.c.; b) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; c) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c i art. 100d u.p.o.u., względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; d) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że na mocy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. punktów 1, 2 i 4 i o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny weryfikacja akt administracyjnych sprawy wykazała, że brak w nich ponaglenia z 19 stycznia 2024 r., które skarżąca rzekomo wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody i na które powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym zarządzeniem z 14 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał Wojewodę do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie ww. ponaglenia. W odpowiedzi Wojewoda poinformował, że w przedmiotowej sprawie ponaglenie w ogóle nie zostało złożone. Zarządzeniem z 15 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do wykazania, że przed wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy złożył stosowne ponaglenie do organu. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych do jej odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i odrzucenie skargi. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, jest dopuszczalne, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wymieniony wyżej przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Przy tym ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazuje analiza akt rozpoznawanej sprawy przed wniesieniem skargi skarżąca nie wniosła ponaglenia. Na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda również oświadczył, że takie ponaglenie nie zostało w niniejszej sprawie wniesione. Pomimo wezwania dowód potwierdzający wniesienia ponaglenia nie został również nadesłany przez pełnomocnika skarżącej. Z powodu niezłożenia ponaglenia wniesiona skarga powinna była zostać odrzucona przez Sąd pierwszej instancji jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie ww. przepisów postępowania miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie tej skargi do rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji i wydanie wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o uchyleniu zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i odrzuceniu skargi w tym zakresie, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.