II OSK 2928/15

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 158/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 158/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 22 kwietnia 2014 r. A. K. W. wystąpił do Komendanta [...] Policji z podaniem o wydanie pozwolenia na zakup i posiadanie broni palnej sportowej w łącznej ilości 12 egzemplarzy, tj. 3 sztuk broni bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm, 6 sztuk broni centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kal. do 12 mm, 2 sztuk broni gładkolufowej oraz 1 sztuki broni przystosowanej do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego (dymnego) w celach sportowych. We wniosku zawarto wyjaśnienia wnioskodawcy z jakich względów ubiega się o stosowne pozwolenie. Do wniosku dołączono także stosowną dokumentację. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.), odmówił wydania A. K. W. pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych. Organ I instancji uznał, że ścisły związek z rozpatrzeniem ww. wniosku ma fakt cofnięcia A. W. pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej (decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Policji z [...] października 2013 r.). Przyczyną cofnięcia pozwolenia była kradzież broni palnej, jaka nastąpiła z samochodu wnioskodawcy. W tej sprawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 279/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. W. [wyrokiem z 27 września 2016 r., II OSK 3156/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku o sygn. akt II SA/Wa 279/14]. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca nie daje rękojmi zgodnego z przepisami obchodzenia się z bronią. Strona zlekceważyła przepisy ustawy o broni i amunicji przez pozostawienie broni w warunkach niezgodnych z przepisami prawa, pomimo że broń należy zawsze przechowywać w sposób uniemożliwiający dostęp do niej osób nieuprawnionych do dysponowania nią. Nie jest to fakt obojętny dla ochrony bezpieczeństwa porządku publicznego. W ocenie Komendanta [...] Policji, nieodpowiedzialne zachowanie A. K. W. wyklucza możliwość wydania mu nowego pozwolenia na broń palną. Odwołanie od ww. decyzji złożył A. K. W.. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 268a oraz art. 61a § 1 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. W ocenie organu odwoławczego, to, że wniosek o wydanie pozwolenia na broń palną sportową został złożony w trakcie trwającego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności wcześniejszej decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń palną sportową, uprawniało organ I instancji do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania, mając na uwadze powagę sądu. Z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku zawisłości sprawy przed sądem niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 145, art. 154-156 K.p.a. Powyższe ma służyć zachowaniu pewności obrotu prawnego przez zapobieżenie możliwości powstawania sytuacji, gdy w dwóch toczących się równolegle postępowaniach dotyczących tej samej decyzji, zapadną niedające się pogodzić rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ zgodził się ze stroną, że jednorazowe naruszenie w przeszłości zasad dotyczących przechowywania broni, nawet w przypadku, gdy jego skutkiem było przejęcie broni przez osoby nieuprawnione, które mogą jej użyć sprzecznie z prawem, nie przekreśla możliwości uzyskania pozwolenia na broń w przyszłości, o ile do zachowania strony w tym późniejszym okresie, m.in. w zakresie przestrzegania prawa, Policja nie będzie miała żadnych zastrzeżeń i o ile wskaże ona ważną przyczynę posiadania broni. Jednakże w obecnym postępowaniu administracyjnym strona kwestionuje zasadność poprzedniego cofnięcia jej pozwolenia na broń, co mogłoby doprowadzić do kolizji pomiędzy orzeczeniem sądu administracyjnego, a obecnym orzeczeniem. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 155 K.p.a., jak i zawieszenie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obecnego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie decyzji cofającej skarżącemu pozwolenie na posiadanie broni, albowiem sprawa zawisła przed tym Sądem nie stanowi zagadnienia wstępnego dla obecnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 158/15, uwzględniając skargę, wskazał na istotę instytucji wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającą z art. 61a K.p.a. Mając to na względzie, w ocenie Sądu, należy z ostrożnością stosować przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn" do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a., a właśnie do takiej konstrukcji powyższej normy prawnej odwołuje się Komendant Główny Policji w treści zaskarżonej decyzji. Należy również uwzględnić specyfikę postępowań w zakresie wydawania oraz cofania pozwolenia na broń, uregulowaną w zakresie rozstrzygnięć materialnoprawnych przepisami ustawy o broni i amunicji. Rozstrzygnięcia te nie tworzą bowiem praw nabytych i dlatego organy Policji mają obowiązek każdorazowego badania czy w dacie rozstrzygania danej sprawy zachodzą negatywne przesłanki do posiadania broni, wskazane w ustawie o broni i amunicji oraz czy i na ile zmieniły się okoliczności faktyczne danego przypadku. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że w sprawach dotyczących pozwolenia na posiadanie broni nie można zastosować art. 155 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto niezależnie od zakresu przedmiotowego (historycznego) podnoszonej argumentacji strony i organu, nie ma obawy, aby rozstrzygnięcia merytoryczne organów Policji w obecnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na posiadanie broni mogły pozostawać w jakiejkolwiek sprzeczności, między innymi przez tryby postępowań nadzwyczajnych, z dawnymi rozstrzygnięciami cofającymi stronie pozwolenie na broń, ani z wyrokami sądów administracyjnych, kontrolujących tamte decyzje. Powołanie się przez Komendanta Głównego Policji na powyższe obawy jest chybione. Dlatego także chybiony jest zarzut podniesiony przez Komendanta Głównego Policji wobec merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji, sprowadzający się do stwierdzenia, że [...] Komendant Policji powinien zamiast merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2014 r., odmówić wszczęcia żądanego przez stronę postępowania. Wynika to z tego, że przedmiotem rozstrzygania w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń decyzją z dnia [...] października 2013 r. był stan faktyczny istniejący w czasie rozpatrywania sprawy przez organy Policji. Ten też stan powinien być przedmiotem rozpatrywania sprawy przez organ II instancji (decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz przez sądy administracyjne obu instancji – postępowania o sygn. akt II SA/Wa 279/14 i II OSK 3156/14). Podkreślił, że sądowa kontrola rozstrzygnięć administracyjnych odbywa się przede wszystkim z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie, zapoczątkowanej wnioskiem A. K. W. z dnia 22 kwietnia 2014 r., jej istotą jest zbadanie, czy w chwili obecnej, aktualnie, zainteresowanemu można wydać pozwolenie na posiadanie broni, zgodnie z obowiązującym prawem, w żądanym przez niego przedmiotowym zakresie. Zatem w niniejszej sprawie znaczenie ma obecny stan faktyczny, obecna ocena gwarantowania przez skarżącego należytego obchodzenia się z bronią i poczynione aktualne ustalenia w tej materii przez organy Policji oraz obecnie obowiązujące przepisy prawa, tj. przepisy ustawy o broni i amunicji oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. W dniu 30 września 2014 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1224). W decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ I instancji rozstrzygnął sprawę co do meritum, wskazując w uzasadnieniu z jakich powodów wydał decyzję odmowną. Zatem zadaniem organu odwoławczego było merytoryczne zbadanie zasadności odmowy w oparciu o aktualny stan faktyczny sprawy i w tym zakresie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu, trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że jednorazowe naruszenie w przeszłości zasad dotyczących przechowywania broni, nawet w przypadku, gdy jego skutkiem było przejęcie broni przez osoby nieuprawnione, które mogą jej użyć sprzecznie z prawem, nie przekreśla możliwości uzyskania pozwolenia na broń w przyszłości, o ile do zachowania strony w tym okresie późniejszym m.in. w zakresie przestrzegania prawa Policja nie będzie miała żadnych zastrzeżeń i o ile wskaże ona ważną przyczynę posiadania broni. Ten też kierunek rozpatrywania sprawy, merytoryczne zważenie argumentacji organu I instancji oraz argumentacji zawartej w odwołaniu, powinien stanowić przedmiot rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji, a nie decyzja sprowadzająca się do umorzenia w całości postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 22 kwietnia 2014 r. na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Dlatego zastosowane przez Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięcie nie było prawidłowe, co czyni skargę zasadną. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję należało uchylić. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że Komendant Główny Policji dokona merytorycznego rozpatrzenia odwołania A. K. W. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa cofnięcia stronie pozwolenia na broń nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wydania pozwolenia na broń, podczas gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia przed prawomocnym zakończeniem postępowania w zakresie cofnięcia pozwolenia na broń może spowodować, że w przypadku uwzględnienia żądania strony w zakresie wydania pozwolenia na broń i późniejszego rozstrzygnięcia Sądu eliminującego z obrotu prawnego decyzję organu w przedmiocie cofnięcia pozwolenia broń, w obrocie prawnym będą funkcjonować dwa tożsame pozwolenia na broń, których przedmiotem jest prawo do posiadania broni sportowej do celów sportowych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do podnoszonych przez organ Policji kwestii związanych z możliwością funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji administracyjnych w przedmiocie pozwolenia na broń sportową do celów sportowych i ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że obawy Komendanta Głównego Policji są chybione przez co Sąd pozbawił organ istotnych informacji o motywach swojego rozstrzygnięcia i niezbędnych wskazówek co do dalszego procedowania. W odpowiedzi na skarge kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezawierające usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie – Komendant Główny Policji ma rację, że prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na broń, w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące legalności cofnięcia pozwolenia na broń może doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym będą dwa tożsame pozwolenia na broń, których przedmiotem jest prawo do posiadania broni sportowej do celów sportowych. Akcentowana w dotychczas prowadzonym postępowaniu specyfika udzielania pozwoleń na broń nie pozwala na stwierdzenie, że sprawa oceny legalności cofnięcia pozwolenia na broń i przedmiotowa sprawa o wydanie pozwolenia na broń nie pozostają ze sobą w jakimkolwiek związku. Kwestia pozwoleń na broń jest bowiem ściśle reglamentowana przez właściwe organy Państwa i nie może prowadzić do niekontrolowanego przyznawania uprawnień do posiadania broni i amunicji. Nie jest to jednak taki związek, który uniemożliwiałby, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., prowadzenie postępowania w sprawie nowo złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na broń sportową do celów sportowych. Z uwagi na specyfikę tego rodzaju spraw i wynikającego z tego ich wzajemnego związku (z uwagi na zakres merytorycznego unormowania prawnego regulującego tą problematykę), jeżeli rzeczywiście oba postępowania miałyby zachować tożsamość przedmiotową, to w związku z zapadłym wyrokiem sądu administracyjnego zachodziłaby możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i uchylenia wydanego już w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego "nowego" pozwolenia na broń. Z uwagi na rygorystyczny sposób reglamentacji pozwoleń na broń, taka możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. powinna dotyczyć także spraw o różnych zakresach przedmiotowych, ponieważ istotną okolicznością, która jest badana przy wydawaniu pozwoleń na broń jest konieczność ustalenia istnienia uzasadnienia dla posiadania przez wnioskodawcę określonej ilości sztuk broni na wskazany konkretnie cel, co wynika z art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Jednak powyższe rozważania nie mają istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, ponieważ niezależnie od wypowiedzianej powyżej oceny w dniu 27 września 2016 r. zapadł przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrok o sygn. akt II OSK 3156/14. Wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 279/14, oddalającego skargę A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną sportową i broń palną sportową do celów kolekcjonerskich. Oznacza to, że Sądy Administracyjne obu instancji oceniły już (prawomocnie) legalność cofniętego pozwolenia na broń. Dlatego niezależnie od stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej jako niewadliwe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że Komendant Główny Policji powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie A. W. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wydania pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych. W takiej sytuacji obowiązujące przepisy proceduralne należy tak odczytywać aby służyły skutecznemu zakończeniu postępowania przez organ administracyjny, w szczególności przez realizację prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania. Już chociażby z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera nieusprawiedliwionych podstaw. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji ocenił wpływ postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności cofnięcia pozwolenia na broń dla rozpatrzenia przez organ przedmiotowego wniosku o wydanie "nowego" pozwolenia na broń. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, z jakich względów uznał, że ww. postępowanie sądowoadministracyjne nie ma wpływu na możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Swoją ocenę Sąd I instancji powiązał z obowiązkiem organu Policji każdorazowego badania, czy w dacie rozstrzygnięcia danej sprawy zachodzą negatywne przesłanki do posiadania broni i na ile zmieniły się okoliczności faktyczne danego przypadku. Dlatego istotą postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy w chwili obecnej, aktualnie (a nie w dacie wydania cofnięcia pozwolenia na broń) wnioskodawcy można wydać pozwolenie na posiadanie broni. Co prawda, Sąd I instancji nie wypowiedział się w zakresie możliwości zaistnienia w obrocie prawnych dwóch tożsamych decyzji, jednak jednocześnie strona skarżąca w tym zakresie dostrzegając związek pomiędzy oceną legalności cofnięcia pozwolenia na broń, a sprawą o udzielnie "nowego" pozwolenia na broń (jako pewien ciąg zdarzeń) – nie dostrzegła możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. z uwagi na wskazywaną specyfikę uregulowania prawnego dotyczącego reglamentacji pozwoleń na broń. "Nowa" decyzja o pozwoleniu na broń nie mogłaby zostać uznana za prawidłową, ale w sytuacji gdy w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego przywrócone zostałyby uprawnienia tego samego wnioskodawcy do posiadania broni uzyskane na podstawie innej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.