II OSK 2927/14

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.O. i P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1230/13 w sprawie ze skargi L.O. i P.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1230/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi L.O. i P.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] stwierdzono m. in., że znajdujący się na nieruchomości skarżących, obejmującej dwie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] usytuowanej przy ul. [...] w [...], gmina [...], budynek gospodarczo-rekreacyjny z basenem jest obiektem o powierzchni zabudowy ponad [...] m2, parterowym o konstrukcji tradycyjnej. Dach budynku jest częściowo kopertowy, a częściowo ośmioboczny, budynek ma wymiary w planie [...] m w części obejmującej dach kopertowy i średnicy ok. [...] m w części obejmującej dach ośmioboczny. Obiekt został zrealizowany ok. 2004 r. bez pozwolenia wymaganego w świetle art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustalono również, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uznając, że w tych okolicznościach zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczo-rekreacyjnego z basenem oraz przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia: ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] lutego 2013 r., tj. po upływie wyznaczonego terminu, do organu wpłynęło pismo z Urzędu Gminy [...] przekazujące kopię wniosku P.O. z [...] lutego 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będącego przesłanką do zawieszenia postępowania. Organ wskazał, że ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...] ustalił skarżącym warunki zabudowy. W tych okolicznościach, stwierdzając, że inwestorzy nie podjęli żadnych innych działań w celu zalegalizowania obiektu, poza działaniami, które skutkowały wydaniem ww. decyzji o warunkach zabudowy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy - Prawo budowlane i art. 104 k.p.a., nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu, którego dotyczyło prowadzone postępowanie. . Decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] sierpnia 2013 r. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości dokonywane były zgłoszenia budowy jakichkolwiek obiektów poza budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przyłączem wodociągowym i przyłączem energetycznym. W odpowiedzi z dnia [...] września 2013 r. organ został poinformowany, iż dla działek o numerach ewid. [...] i [...] nie były dokonywane zgłoszenia budowy ani nie wydano pozwolenia na budowę dla jakichkolwiek innych obiektów. W odniesieniu to tej informacji oraz dokonanych przez organ I instancji ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo zastosował art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązując inwestorów do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Organ zauważył, że najpóźniej od dnia [...] maja 2013 r., tj. od dnia kiedy decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna, inwestorzy mogli podjąć dalsze działania w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków, w tym zlecić uprawnionej osobie sporządzenie projektu budowlanego. Wobec stwierdzenia, że do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki inwestorzy nie przedłożyli kompletu dokumentów, jak również nie wykazali, by projekt był w trakcie sporządzania, WWINB zgodził się z organem I instancji co do ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Oddalając skargi na decyzję z [...] października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu potwierdził, że w sprawie pozostaje bezsporne, iż obiekt budowlany, którego dotyczył nakaz rozbiórki, wybudowany został ok. 2004 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co uzasadniało zobowiązanie skarżących na mocy postanowienia z [...] listopada 2012 r. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia dotyczącego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zauważył, że poza uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy na wniosek złożony po upływie wyznaczonego terminu skarżący nie podjęli działań w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli kompletu żądanych dokumentów niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego. Sąd podkreślił, że skarżący nie wystąpili również do organu o przedłużenie terminu do przedłożenia kompletu dokumentacji, pomimo tego, iż - jak podnieśli w skardze - nie byli w stanie przedłożyć wymaganej dokumentacji w przewidzianym terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje, iż ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, w którym inwestor byłby obowiązany w postępowaniu legalizacyjnym uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie cytowanego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Sąd przypomniał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 959/12 LEX nr 1299634; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn II OSK 308/07 LEX nr 468750; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 441/06 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie budzi, zdaniem Sądu, jednakże wątpliwości, że skarżący przedłożyli jedynie ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, natomiast pozostałej dokumentacji do dnia wydania decyzji organu I instancji tj. do dnia [...] lipca 2013 r. nie dostarczyli. W tej sytuacji, wobec niespełnienia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w. ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia [...] marca 2014 r. przez skarżących L. i P.O. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości podnosząc zarzuty naruszenia: 1) prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą określone w tym przypisie przesłanki zobowiązujące organ nadzoru budowalnego do nakazania rozbiórki obiektu budowalnego, 2) przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, w szczególności naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy i w efekcie brak uchylenia błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że nie zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki, gdyż skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy. Niedostarczenie projektu budowalnego skarżący uzasadnili czynnikami od nich niezależnymi, w szczególności skomplikowanym charakterem dokumentacji. Skarżący podnieśli, że "podjęcia jej wykonania mógł się podjąć fachowiec z dużym doświadczeniem. Jednakże osoby takie nie były w stanie sporządzić dokumentacji w terminie przewidzianym przez przepisy postępowania administracyjnego". Zdaniem strony, późniejsze wykonanie dokumentacji projektowej powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i doprowadzeniem do legalizacji obiektu. Za takim rozwiązaniem przemawiają, w ocenie skarżących, argumenty natury ekonomicznej (skarżący nie są osobami majętnymi) oraz prawnej, wynikające z zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, z której wynika nakaz poszukiwania przez organy takich rozwiązań, które z jednej strony są najbardziej korzystne dla obywateli, zaś z drugiej strony nie naruszają prawa. Z powołanych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępnie przypomnienia wymaga, że niebędące przedmiotem sporu ustalenie, iż budynek gospodarczo-rekreacyjny z basenem, tj. obiekt znajdujący się na nieruchomości skarżących, obejmującej dwie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] usytuowanej przy ul. [...] w [...], gmina [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obiektem zbudowanym w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe skutkowało wdrożeniem przez organy nadzoru budowalnego procedury z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, co doprowadziło do nałożenia na skarżących na mocy postanowienia z [...] listopada 2012 r. obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Braku podstaw prawnych i faktycznych do nałożenia tego obowiązku skarżący kasacyjnie nie zarzucają. Należy podkreślić następnie, że elementem stanu faktycznego sprawy jest także niekwestionowane ustalenie przez organy, że w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na nich na mocy ww. postanowienia z [...] listopada 2012 r. skarżący nie wykonali. Nie przedstawili bowiem ani projektu budowlanego, ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sankcją niezastosowania się do wykonania zobowiązania nałożonego w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest nakazanie w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W odniesieniu do tego wzorca normatywnego, żadnych zastrzeżeń pod względem prawidłowości nie może nasuwać twierdzenie Sądu I instancji, które zastosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego łączy z ustaleniem, że skarżący nie przedstawili kompletu dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, jako że poza przedstawieniem decyzji o warunkach zabudowy uchylili się od obowiązku dostarczenia organom prowadzającym postępowanie legalizacyjne projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego - stanowiącego podstawę materialnoprawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, należało uznać zatem za całkowicie chybiony. Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, oddalenie skargi nie prowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 104 § 1 k.p.a.). Zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja jej autora, w świetle której późniejsze wykonanie dokumentacji projektowej powinno skutkować uchyleniem nakazu rozbiórki i doprowadzeniem do legalizacji wiaty nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż, po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego w odniesieniu do którego treści zaprezentowane przez niego stanowisko można by uznać za prawidłowe. Po drugie, podważanie podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez argumentacje odwołującą się do możliwości "późniejszego wykonania (wykonania, a nie przedstawienia organom, jak wymaga tego art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego – uwaga Sądu) dokumentacji projektowej" w okolicznościach niniejszej sprawy wskazujących, iż skarżący nie wykazali, by projekt budowlany był w trakcie sporządzania, pozbawia przytoczoną podstawę kasacyjną wymaganej adekwatności w stosunku do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji. Nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska wnoszących skargę kasacyjną, zgodnie z którym do uwzględnienia skargi powinny doprowadzić argumenty natury ekonomicznej i prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek podstaw do postawienia organom uprawionego zarzutu prowadzenia przez nie postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Termin zakreślony skarżącym na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. – wynoszący 60 dni od dnia doręczenia postanowienia - był wyznaczony w sposób uwzględniający realia sprawy. Termin ten był wystarczająco długi, by skarżący mogli uczynić zadość obowiązkom wynikającym z treści postanowienia z [...] listopada 2012 r. lub też, w przypadku stwierdzonych potencjalnych trudności z jego zachowaniem, mogli wystąpić do organu z wnioskiem o jego przedłużenie. Wniosku takiego skarżący nie złożyli, w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszali też organom, że ze względu na sytuację materialną bądź trudności związane ze znalezieniem "fachowca z dużym doświadczeniem" który podjąłby się sporządzenia projektu w wyznaczonym terminie nie są w stanie dochować terminu, co nakazywało by organom rozważyć zasadność przedłużenia terminu z urzędu. Takie działanie skarżących stwarzałoby ewentualną podstawę do stawiania organom w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzutu "nieposzukiwania rozwiązań najbardziej korzystnych dla strony" i "wikłania strony w niepotrzebną biurokrację". Podanie przez skarżących dopiero na etapie postępowania sądowego przyczyn niedochowania terminu wyznaczonego w oparciu o normę z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w warunkach wskazujących na niesygnalizowanie jakichkolwiek trudności w tym zakresie organom nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego, należy uznać za działanie spóźnione i nieskuteczne. Należy stwierdzić, że treść rozstrzygnięcia tej sprawy wynikała z przepisów prawa materialnego, co świadczy o nienaruszeniu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, art. 6 k.p.a. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują ponadto na nierespektowanie przez organy zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Za chybiony uznać należało też zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a., skoro wynik sprawy został przyjęty we właściwej formie procesowej. Mając zatem na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie przyjął za podstawę wyrokowania okoliczności faktyczne sprawy ustalone w toku postępowania administracyjnego oraz dokonał prawidłowej oceny zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.