II OSK 2921/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 799/14 w sprawie ze skargi J. B. i M. B. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/ Po 799/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. i M. B. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z [...] stycznia 2012r. Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Sejmik Województwa W. na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) wyznaczył aglomerację K. o równoważnej liczbie mieszkańców 30.573. Jednocześnie organ administracji publicznej wskazał w § 2 ust. 1 powołanej uchwały, że aglomeracja K. obejmuje swoim zasięgiem teren gminy miejsko-wiejskiej K., gminy miejsko-wiejskiej M. oraz gminy miejskiej P., objęte systemem kanalizacji zbiorczej zakończonym oczyszczalnią ścieków w miejscowości B. Ponadto w § 2 ust. 2 cytowanej uchwały stwierdzono, że obszar aglomeracji K. wyznacza się na terenie poniższych miejscowości: (1) w gminie K. – K., B., D., K., (2) w gminie M. – D. oraz (3) część południowa miasta P. – G., P. i S. Rozpoznając sprawę, Sąd powołał podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 z późn. zm.). Zgodnie z art. 43 ust. 2 powołanej ustawy, aglomeracja oznacza teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych. Jak wynika przy tym z art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy, aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków. Tym samym właściciele nieruchomości znajdujących na terenie objętym aglomeracją mogą zasadnie oczekiwać, że omawiana infrastruktura techniczna zostanie zrealizowana na ich posesji. Z tej perspektywy nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Marszałka Województwa W. wyrażonym w odpowiedzi na skargę z dnia 15 lipca 2014 r. (k. 4-6 akt sądowych). W piśmie tym stwierdzono bowiem, że J. B. i M. B. nie legitymują się interesem prawnym w zaskarżeniu powołanej uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. Trzeba jednak zauważyć, że według § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 192/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 września 2006 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 161 poz. 3781), obszar aglomeracji K. obejmował pierwotnie także miejscowość S., w której znajduje się nieruchomość należąca do skarżących. Rozporządzenie to następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy § 3 cytowanej uchwały z dnia 30 stycznia 2012 r. Tym samym ten ostatni akt administracyjny pozbawił skarżących ekspektatywy, jaka wynikała z powołanego rozporządzenia. Do chwili wejścia w życie wymienionej uchwały skarżący mogli bowiem oczekiwać, że należąca do nich nieruchomość zostanie objęta kanalizacją sanitarną. Obecnie jest to wykluczone, na co wskazują pisma pt. "Propozycja planu Aglomeracji K." (k. 31-37, 68-76 dokumentacji planistycznej). W opracowaniach tych zaznacza się bowiem, że w miejscowościach nie objętych aglomeracją nie przewiduje się budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Mieszkańcy tych miejscowości będą natomiast korzystać z indywidualnych systemów gromadzenia i oczyszczania ścieków. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała z dnia 30 stycznia 2012 r. dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżących. Szczegółowe zagadnienia związane z wyznaczeniem aglomeracji zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. nr 137 poz. 922). Na podstawie przepisów wymienionego aktu wykonawczego można wyróżnić trzy kluczowe przesłanki wpływające na określenie obszaru aglomeracji. Po pierwsze, teren aglomeracji determinowany jest przez dokumenty planistyczne i programowe. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią: (1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; (2) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego; (3) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; oraz (4) wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Po drugie, z § 3 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wynika, że wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez budowany system kanalizacji zbiorczej liczby aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej nie może być co do zasady mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. Niemniej w odniesieniu do wyjątków, o jakich mowa w § 3 ust. 5 tego rozporządzenia, parametr ten, zgodnie z § 3 ust. 6 wymienionego rozporządzenia, nie może być mniejszy niż 90 mieszkańców na 1 km sieci. Po trzecie, w myśl § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się także pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie. Podobnie w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia wskazuje się, że przy wyznaczeniu aglomeracji należy wziąć pod uwagę opłacalność realizacji sieci kanalizacji komunalnej na terenach z § 3 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że miejscowość S. była ujęta w dokumentach wymienionych w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia jako teren przeznaczony do budowy sieci kanalizacyjnej i włączenia do aglomeracji K. Wskazują na to m.in. pisma Burmistrza K. z dnia 13 września 2010 r., znak [...], z dnia 8 lutego 2011 r., znak [...] (k. 1, 15 dokumentacji planistycznej). Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron. Spełnienie pierwszego z opisanych wyżej wymogów nie oznacza jednak automatycznie, że miejscowość S. powinna stanowić część aglomeracji K. Trzeba bowiem zauważyć, że w rozważanym przypadku nie został spełniony wskaźnik liczby mieszkańców na 1 km sieci. Zgodnie bowiem z ogólną regułą z § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia, parametr ten powinien wynosić 120 mieszkańców na 1 km sieci. Niemniej miejscowość S. znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu (k. 148-149 dokumentacji planistycznej), a zatem objęta jest formą ochrony przyrody, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 z późn. zm.). W konsekwencji zatem w świetle § 3 ust. 5 pkt 4 i § 3 ust. 5 cytowanego rozporządzenia wystarczające dla tego terenu było osiągnięcie przez wspomniany wskaźnik wartości 90 mieszkańców na 1 km sieci. Wymóg ten jednak nie został zachowany. Z powołanych wyżej pism pt. "Propozycja planu Aglomeracji K." wynika bowiem, że w miejscowości S. mieszkają 303 osoby, a długość planowanej do wybudowania na tym terenie sieci kanalizacyjnej wyniosłaby 4,8 km. Tym samym rozważany parametr osiągnąłby wartość tylko 63 osób na 1 km sieci. Niemniej w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. skarżąca M. B. wywodziła, że omawiany parametr powinien być wyliczony globalnie dla całego planowanego obszaru aglomeracji, a nie dla poszczególnych miejscowości, które miałyby wejść w jej skład (k. 9-14 akt sądowych). Stanowisko to jest jednak nietrafne. Trzeba bowiem zauważyć, że gdyby istotnie wartość wskaźnika mieszkańców na 1 km sieci miała być liczona globalnie, to bezzasadne byłoby wyróżnianie w § 3 ust. 5 powołanego rozporządzenia wyjątków w zakresie minimalnej wartości tego parametru. Do podobnego wniosku prowadzi analiza § 3 ust. 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, istotna jest liczba mieszkańców na terenie przewidzianym do realizacji sieci, a nie na terenie całej aglomeracji. W konsekwencji nie można więc uznać, że w niniejszej sprawie osiągnięty został minimalny próg wskaźnika liczby mieszkańców na 1 km sieci. Sąd przyjął, że zaliczenie miejscowości S. do aglomeracji K. nie spełniało również ostatniego z wymienionych wcześniej wymogów. W uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zaopiniowania zmian do projektu planu aglomeracji K. (k. 124-125 dokumentacji planistycznej), jak i w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 30 stycznia 2012 r. stwierdzono bowiem, że wyłączenie miejscowości S. z rozważanej aglomeracji jest uzasadnione względami ekonomicznymi. Tym samym, abstrahując od niskiego wskaźnika liczby mieszkańców na 1 km sieci, proponowany przez skarżących kształt aglomeracji byłby nieuzasadniony finansowo, a jego opłacalność mogłaby budzić wątpliwości. Wprawdzie powyższe uzasadnienie ekonomiczne organu administracji publicznej jest zwięzłe, lecz należy je uznać za wystarczające w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności liczby mieszkańców miejscowości S. Sąd zaznaczył, że dokonywana obecnie kontrola zaskarżonego aktu polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, tj. na przestrzeganiu przez organ administracji publicznej przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę uchwały z dnia 30 stycznia 2012 r. oraz przepisów proceduralnych. Sąd nie bada natomiast merytorycznej trafności rozstrzygnięcia przyjętego przez Sejmik Województwa W., ani nie rozważa zasadności przyjęcia innego wariantu określenia granic aglomeracji. Podsumowując, Sąd stwierdził, że miejscowość S. została wprawdzie ujęta początkowo w dokumentach stanowiących podstawę do wyznaczenia aglomeracji. Niemniej nie spełnia ona wymogu minimalnej liczny mieszkańców na 1 km sieci oraz ekonomicznej opłacalności realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też wyłączenie miejscowości S. z obszaru aglomeracji K. dokonane w zaskarżonej uchwale z dnia 30 stycznia 2012 r. odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). M. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości w oparciu o art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zmianami dalej P.p.s.a. ). Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżony do Sadu administracyjnego akt naruszał art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tekst jednolity Dz. U. z 2012r. , poz. 145 ze zm. – zwanej dalej "P.w."). Wskazane uchybienie organu wyrażało się w nieprawidłowym określeniu w uchwale [...] granic aglomeracji K., to jest określenie ich w sposób bezzasadnie wyłączający obszar miejscowości S. ( K.) obiektywnie zaludniony i zamieszkały, który jest wystarczająco skoncentrowany, aby ścieki komunalne powstające w jego ramach były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków w B; 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób uchwały naruszającej art. 42 ust. 4 P.w. ( w zaskarżonym wyroku Sąd omyłkowo błędnie powołał " art. 42 ust. 2 P.w"). W zaskarżonej uchwale Sejmik Województwa W. bezzasadnie zastosował zawarty w tym przepisie wyjątek pozwalający na zastosowanie indywidulanych systemów odprowadzania ścieków i wymusił stosowanie tych systemów w odniesieniu do obszary, który spełnia wymagania do budowy systemu kanalizacji zbiorczej ( skanalizowanie zabudowy mieszkaniowej w miejscowości S. przyniosłoby korzyści dla środowiska i nie powodowałoby nadmiernych kosztów); 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Sejmik Województwa W. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 4 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991r. dotyczącej oczyszczenia ścieków komunalnych ( Dz. Urz. EWG L 135 z dnia 30 maja 1991r. , s. 40 – dalej zwana " dyrektywą 91/271") w zw. z aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej ( Dz. Urz. UEL 236 z dnia 23 września 2003r. , s. 33 – dalej zwany – " Aktem akcesyjnym"), w którym w obszarze negocjacji "Środowisko", "C. Jakość wody" przewidziano terminy wprowadzenia dyrektywy 91/271, poprzez całkowicie bezzasadne wyłączenie części obszaru zabudowanego Skrzynek z granic aglomeracji K. i to pomimo , że aglomerację tę zgodnie z Krajowym programem oczyszczania ścieków komunalnych ( obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie ogłoszenia krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych oraz jego dwóch aktualizacji, M.P. z 2010r. Nr. 58 , poz. 775) uznano za aglomerację priorytetową dla wypełnienia wymogów Traktatu Akcesyjnego ( PLWI033, załącznik nr 1 do ww. obwieszczenia Ministra Środowiska); 4) art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm. ) oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej ( wersja skonsolidowana Dz. U. C 326 z dnia 26 października 2012 r., s. 13-390 poprzez dokonanie kontroli legalności aktu realizującego cele wynikające z dyrektywy 91/271 z pominięciem jakichkolwiek odwołań do tej dyrektywy, analizy zawartych w niej pojęć, celów oraz istoty ( w zakresie opisanym wyżej w zarzucie nr 3). 5) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie naruszenia przez Sejmik Województwa W. naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 5-6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji ( Dz. U. Nr 137 , poz. 992). W uchwale bowiem nieprawidłowo przyjęto, że z obszaru aglomeracji w rozumieniu art. 43 § 2 P.w. można wyłączyć tereny o skoncentrowanym zaludnieniu tylko dlatego , że liczba mieszkańców na 1 km sieci na danym obszarze nie przekroczy 120, podczas gdy: a) po pierwsze jest to wskaźnik, który stosuje się dla obszaru całej aglomeracji ( dla aglomeracji K. wskaźnik ten wyniesie 155) i nie można skoncentrowanych obszarów zaludnienia wyłączyć z jej granic tylko dlatego, że są one na pewnych wycinkach obszarów mniej zaludnione, b) po drugie- wbrew temu co twierdzi organ w motywach uzasadniających wyłączenie S. z aglomeracji K. – dla obszaru tej aglomeracji należy przyjmować , iż objęte jej granicami obszary nie muszą być zaludnione powyżej 120 mieszkańców na 1 km sieci, ale wystarczającym jest wskaźnik zaludnienia powyżej 90 mieszkańców na 1 km sieci ( istniejącej i planowanej) , a to z uwagi na znajdowanie się aglomeracji K. na obszarze formy ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( teks jedn. Dz. U. z 2013r. , poz. 627 ze zm.) – to jest Obszaru Chronionego Krajobrazu " zlewni jezior ... " ( potwierdza to także treść uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2013r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyznaczenia aglomeracji K., Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013r. poz. 3425); c) po trzecie, jest to wprost niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w myśl którego stwierdza się w sposób jednoznaczny, iż " ścieki z terenu całej gminy odprowadzane będą do oczyszczalni ścieków w B.". Tylko " tymczasowo, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych i wywóz do punktu ścieków dowożonych". Indywidualne zagospodarowanie ścieków dopuszczono w studium jedynie w odniesieniu do miejscowości C. d) po czwarte, zgodnie ze strategią Rozwoju Miasta i Gminy K. na lata 2008-2017 opracowaną w ramach prac doradczych Wielkopolskiego Ośrodka Kształcenia i Studiów Samorządowych i zatwierdzoną uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2008r. , na której to Strategii opiera się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., skanalizowanie obszarów na bazie oczyszczalni w B. powinno nastąpić priorytetowo w odniesieniu do miejscowości w zlewni jezior K. ( Jeziora ...), do której należy między innymi jezioro S.. Oznacza to, że skanalizowanie S.i włączenie do sieci oczyszczalni w B. powinno nastąpić w pierwszej kolejności. Na tych podstawach wnosiła : 1) na mocy art. 188 P.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] stycznia 2012r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji K. ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012r. , poz. 917 ze zm.) , ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ( art. 185 § 1 P.p.s.a.) 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego , w tym kosztów zastępstwa radcy pranego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co nastepuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został powiązany z naruszeniem przepisów tej ustawy, która reguluje podstawy stosowania sankcji nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego jest przesłanką przyznania legitymacji do wniesienia na uchwałę organu samorządu terytorialnego skargi do sądu administracyjnego, co nie oznacza uzasadnienia podstaw do stosowania sankcji nieważności wobec zaskarżonej uchwały. W zakresie zarzutu nie odniesienia się w zaskarżonym wyroku do nierozważenia znaczenia dyrektywy 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991r. dotyczącej oczyszczenia ścieków komunalnych ( Dz. Urz. EWG L 135 z 30 maja 1991r) to należy wskazać , że dyrektywa ta została wdrożona ustawą z 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tj. Dz. U. 2015r. poz. 469 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 4 dyrektywy, dla celów niniejszej dyrektywy przyjęto: " aglomeracja" oznacza obszar , gdzie zaludnienie i/lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu. Według art. 43 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, aglomeracja oznacza teren na którym, zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane , aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych. Zarówno w dyrektywie, jak i w art. 43 ust. 2 ustawy Prawo wodne przyjęta jest przesłanka wystarczającego skoncentrowania zaludnienia lub działalności gospodarczej bądź zaludnienia i działalności gospodarczej aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych. Wystarczająco skoncentrowanie zaludnienie jest przesłanką podstawową dla wyznaczenia obszaru aglomeracji ustanowioną ustawowo. Szczegółową regulację sposobu wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji reguluje na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 4 a ustawy - Praw wodne "Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z minister właściwym do spraw administracji publicznej oraz z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji". W art. 43 ust. 4 b ustawy Prawo wodne , zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uregulowano zakres szczegółowego upoważnienia, stanowiąc, że wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4 a, minister uwzględni koszty rozwoju i eksploatacji systemów kanalizacji zbiorczej oraz gęstość zaludnienia. Drugą przesłanką wyznaczenia terenu aglomeracji jest zatem przesłanka uzasadnienia finansowego i technicznego. Według § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. nr 137, poz. 922) "Przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę że realizacja kanalizacyjnej sieci na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez budowany system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłoczonymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci". Wyznaczone przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego przesłanki warunkujące wyznaczenie obszaru aglomeracji muszą wstąpić łącznie. § 3 ust. 5 pkt 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza odstępstwo od liczby mieszkańców niezbędnych do realizacji sieci kanalizacyjnej w razie gdy sieć kanalizacji będzie zlokalizowana na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W tym przypadku przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się także pod uwagę opłacalność realizacji sieci komunalnej na tym terenie, przy czym wskaźnik długości sieci obowiązującej na tych terenach nie może być mniejszy niż 90 mieszkańców na 1 km sieci. Przesłanka pierwsza ustanowienia obszaru aglomeracji skoncentrowania zaludnienia dotyczy liczby mieszkańców na 1 km sieci a nie aglomeracji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art.1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej poprzez dokonanie kontroli legalności aktu realizującego cele wynikające z dyrektywy 91/271, skoro w dyrektywie wyznaczono dla celów jej realizacji jako przesłankę wyznaczenia obszaru aglomeracji, przesłankę obszaru, w którym zaludnienie jest wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 43 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Sąd przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uwzględnił ustanowioną przesłankę wyznaczenia obszaru aglomeracji - przesłankę - teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych, z uwzględnieniem liczby mieszkańców na 1 km sieci. Powołane w tym zakresie wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie odnoszą się do wyznaczenia obszaru aglomeracji a wyposażenia w sieć oczyszczalni ścieków. Nie zostało też naruszone studium, które dopuszcza czasowe indywidualne systemy. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 42 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Według art. 42 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały "W miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorowej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowała nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ochronę środowiska". Art. 42 ust. 4 dopuszcza z uwagi na nadmierne koszty zastosowanie systemu indywidualnego zapewniającego ochronę środowiska. Ten aspekt nadmiernych kosztów został uwzględniony przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Nie można zatem skutecznie zarzucić, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, które uzasadniało zastosowanie sankcji nieważności uchwały, a tylko naruszenie przepisów prawa daje do tego podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.