II OSK 2907/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 397/18 w sprawie ze skargi B. O i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 397/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. O i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej B. O i A. O. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż anteny skierowane na ten sam azymut zawieszone na różnej wysokości nie wejdą w superpozycję bez wskazania, z jakiego dokumentu to wynika tym bardziej, że fizycznie jest to niemożliwe (obie anteny emitują pola elektromagnetyczne dostępne dla abonentów). Ponadto wadliwe przyjęcie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie musiała zawierać uzasadnienia oraz podania w niej przepisów rozporządzenia, 2) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez nie wskazanie, z jakiego dokumentu z akt sprawy wynika, iż pola elektromagnetyczne emitowane przez anteny skierowane w na ten sam sektor nie wejdą w superpozycję (kumulację), pomimo że dochodzi do niej i z tego powodu jest możliwe połączenie pomiędzy abonentem a anteną zawieszoną najwyżej, 3) art. 7, 8, 9 107 § 3 kpa w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, lecz dokonanie pełnej oceny merytorycznej dokumentacji, 4) art. 35 ust 1 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 22 lutego 2008 roku (budowa wieży antenowej, kontenera, ogrodzenia i utwardzenie terenu) nie uwzględniająca anten sektorowych oraz radioliniowych była kompletna i zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym pominięte najważniejsze elementy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 25 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, a to z tej głównie przyczyny, że kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 k.p.a., tymczasem zarzuty kasacyjne nie odnoszą się do żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzuty dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wbrew temu co podniesiono w tym zarzucie, Sąd Wojewódzki przedstawiając w uzasadnieniu wyroku ustalenia dotyczące charakterystyki anten sektorowych stanowiących element przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wskazał, iż wynikają one z dokumentacji technicznej zawartej w projekcie budowlanym. Sąd Wojewódzki, weryfikując ustalenia faktyczne przedstawione w zaskarżonej decyzji, odwołał się do danych technicznych anten sektorowych wynikających z projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu oraz opracowania zawierającego informacje o przedsięwzięciu polegającym na budowie określonej konkretnie stacji bazowej telefonii komórkowej. Uwzględniając charakterystykę anten opisaną szczegółowo w uzasadnieniu decyzji oraz wyroku, Sąd Wojewódzki odniósł się do kwestii "kumulacji pól elektromagnetycznych" z konkluzją, że w sprawie nie naruszono § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573, dalej Rozporządzenie z 9 listopada 2004 r.). Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu dotyczącego oceny materiału dowodowego, stanowiącego podstawę ustalonego stanu faktycznego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), to nietrafny okazał się w rezultacie zarzut odnoszący się do naruszenia § 4 Rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut ten nie mógł być skuteczny również dlatego, że nie wykazano w nim, na czym miałaby polegać jego wadliwa wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie. W szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na rażące naruszenie tego przepisu, mogące warunkować zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto dodać należy, że § 4 Rozporządzenie z 9 listopada 2004 r. był obok przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt 8 wymienionego Rozporządzenia elementem analizy co do kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście przepisów art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a w tym zakresie nie sformułowano żadnego zrzutu. W efekcie nie podważono wnioskowania organów nadzoru, zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki, że w sprawie nie było wymagane, aby inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym organ wydający pozwolenie na budowę nie naruszył przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sposób rażący, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nietrafnie podniesiono ponadto zarzut dotyczący przepisów art. 7, 8,9, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których naruszenie miałoby polegać – według strony skarżącej – na "nie odniesieniu się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, lecz dokonanie pełnej oceny merytorycznej dokumentacji". Tymczasem dla dokonania weryfikacji decyzji z 15 września 2007 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę niezbędne było sprawdzenie dokumentacji projektowej, którą dysponował organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie zwykłym. Zauważyć również trzeba, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do wymogów proceduralnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że kontrolowana decyzja zawiera wskazanie podstawy prawnej, a odstąpienie od jej uzasadnienia było dopuszczalne na mocy art. 107 § 4 k.p.a. Wreszcie zaakcentować należy, że formułując zarzut w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie przedstawiono w skardze kasacyjnej żadnych uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutu "art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a." należy zaznaczyć że chociaż w samej podstawie kasacyjnej nie podano nazwy aktu prawnego, to jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż powołany przepis odnosi się do ustawy Prawo budowlane. W ramach tego zarzutu nietrafnie zakwestionowano ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 września 2008 r. nie mogła być okoliczność, iż wydana dla tej inwestycji decyzja o lokalizacji celu publicznego z dnia 22 lutego 2008 r. nie obejmowała rozstrzygnięciem montażu anten nadawczo-odbiorczych. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna wydano została dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. R. (budowa wieży antenowej, kontenera, ogrodzenia i utwardzenia terenu) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, to należało przyjąć, że ustalone warunki dotyczyły również anten. Dodatkowo Wojewoda w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał na fakt, że w toczących się dotychczas postępowaniach nie stwierdzono nieważności wymienionej decyzji lokalizacyjnej. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył decyzję Wójta Gminy W. z 22 lutego 2008 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem nie doszło do rażącego naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów obu instancji w tym zakresie, powtórzył za nimi dodatkowo, że zgodnie z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiązała organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do wymienionych przepisów sprawił, że zawarta w wyroku ocena powyższych kwestii nie została podważona. Chociaż więc w skardze kasacyjnej trafnie odwołano się do ukształtowanego w orzecznictwie poglądu wskazującego na potrzebę wyszczególnienia anten w decyzji lokalizacyjnej wydawanej dla stacji bazowej telefonii komórkowej, to nie powiązano go na gruncie niniejszej sprawy z przesłankami z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie podjęto nawet próby wykazania rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tak wyznaczone przez stronę skarżącą granice skargi kasacyjnej nie pozwalały na dokonanie dalej idącej weryfikacji zaskarżonego wyroku. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5