II OSK 2904/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1348/14 w sprawie ze skargi J. Z na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 roku, którym oddalono skargę J. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W związku z niewykonaniem przez J. Z obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej całkowitą rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, wybudowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Ch, gm. D. W, organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn.zm.) przeprowadził postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Po bezskutecznym upomnieniu z dnia [...] października 2011 r., wzywającym do wykonania obowiązku, w dniu [...] marca 2012 r. został wystawiony tytuł wykonawczy Nr [...] doręczony zobowiązanemu w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wobec dalszej odmowy wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego organ egzekucyjny - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlany w Mińsku Mazowieckim, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku powołując się na art. 119, art. 121 § 1 i 4 , art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. dalej u.p.e.a.) nałożył na J. Z. grzywnę w wysokości 2.000 złotych w celu przymuszenia. Na powyższe postanowienie J. Z wniósł zażalenie, kwestionując w nim zasadność nałożonego na niego obowiązku rozebrania spornego zbiornika na nieczystości ciekłe. Postanowieniem noszącym datę [...] maja 2014 roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazał, że wydane postanowienie odpowiada dyspozycji tego przepisu. Karę grzywny nałożono w oparciu o art. 121 § 2 i § 4 tej ustawy, a jej wysokość została uzasadniona z uwzględnieniem rodzaju egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że podważają one zasadność nałożonego na stronę obowiązku decyzją Nr [...] w przedmiocie rozebrania zbiornika na nieczystości ciekłe. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Organ odwoławczy wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2419/10 odrzucił skargę J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., stanowiącą podstawę prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Podsumowując w ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie organu I instancji [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. Z. W skardze kwestionował prawidłowość wydanej decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Wyrokiem z dnia 15 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2010 roku obowiązku o charakterze niepieniężnym rozebrania szamba i dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego. Wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, z tym że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Takim środkiem w niniejszej sprawie jest grzywna w celu przymuszenia, jako środek najmniej uciążliwego dla skarżącego i prowadzący do wykonania przez niego nakazanej rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia jest, co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, natomiast stosownie do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku. Jednocześnie Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego względu podnoszone przez skarżącego okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegały badaniu przez organ egzekucyjny, a następnie przez sąd rozpatrujący skargę na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Również powołana w złożonej przez skarżącego skardze sprawa o sygnaturze akt VII SA/Wa 1664/13, nie mogła wpłynąć na niniejszą sprawę. Skarżący złożył skargę na postanowienie Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. Sąd oddalił wniesioną na to rozstrzygnięcie skargę. W złożonej od wyroku z dnia 15 stycznia 2015r. skardze kasacyjnej strona wnosiła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071)- zwanej dalej "k.p.a." przez brak uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji w sytuacji, gdy organy te nie zbadały stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły okoliczności faktycznych uzasadniających orzeczoną wysokość grzywny wobec skarżącego, jak również nie wyjaśniły, czy grzywna takiej wysokości jest środkiem łagodniejszym dla skarżącego; błąd ten miał wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie, w którym wymierzono skarżącemu grzywnę było formalnie prowadzone w sposób prawidłowy, a tymczasem w tym postępowaniu nie ustalono kluczowych okoliczności faktycznych pozwalających na zastosowanie wobec skarżącego grzywny w orzeczonej wysokości, b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na całkowitym pominięciu zaniechań organów egzekucyjnych w ustalaniu kluczowych dla sprawy okoliczności, w tym braku przedstawienia jakichkolwiek argumentów uzasadniających wysokość orzeczonej grzywny, a tym samym w istocie nie rozpoznanie wniesionej skargi i wydanie wyroku, którego uzasadnienie umyka spod kontroli instancyjnej; błąd ten miał wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego następstwie skarżący został pozbawiony jednej instancji w postępowaniu sądowym. Jednocześnie pełnomocnik strony ustanowiony z urzędu powołując się na § 14 ust 2 pkt 2. lit. "a" w zw. z §15 pkt 1 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 marca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) wnosił o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych składając oświadczenie, że koszty te nie zostały zapłacone w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że wymierzona skarżącemu grzywna w celu przymuszenia jest właściwa co do zasady, jak i co do wysokości. W kwestii zasadność nałożenia na skarżącego grzywny Sąd ograniczył się do stwierdzenia, za organami egzekucyjnymi, że grzywna w celu przymuszenia jest co do zasady zawsze środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Z poglądem tym można się zgodzić tylko jeżeli chodzi o samą istotę zastosowanego środka. Jednak obowiązkiem organów egzekucyjnych było poczynienie ustaleń faktycznych, a następnie wykazanie, że grzywna w wysokość zastosowanej wobec skarżącego będzie dla niego środkiem łagodniejszym niż wykonanie zastępcze. Grzywna orzeczona wobec skarżącego jest wysoka. Z dużą dozą prawdopodobieństwa, graniczącego z pewnością, można przypuszczać, iż skarżący tej grzywny nie uiści albo będzie miał z jej uiszczeniem problemy. Przez to nie dojdzie do realizacji podstawowego celu zastosowanego środka, tj. do przymuszenia skarżącego do wykonana nałożonego na niego obowiązku. Zadaniem organów było przede wszystkim prawidłowe uzasadnienie wysokości zastosowanej grzywny, a następnie wykazanie, że grzywna w takiej właśnie kwocie będzie środkiem łagodniejszym dla skarżącego. Tylko wtedy organy egzekucyjne prawidłowo zastosowałyby art. 7 § 2 u.p.e.a. w z w. z art. 119 § 2 u.p.e.a. w z w. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Organy egzekucyjne temu obowiązkowi nie sprostały. Nie odbyło się żadne postępowanie, w którym którykolwiek z organów egzekucyjnych ustalałby okoliczności faktyczne uzasadniające wymierzoną wysokość grzywny. Opisanych zaniechań organów egzekucyjnych nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie uchylenie postanowienia organu odwoławczego i postanowienia organu pierwszej instancji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i tym samym Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zasadności pierwszego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Organ egzekucyjny egzekwując obowiązek wykonania rozbiórki stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Stosownie do zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) organ może stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. W razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożona na niego grzywna, o ile nie została uiszczona lub ściągnięta podlega umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywna uiszczona lub ściągnięta może mu być zwrócona w całości lub w części. Wysokość grzywny została uregulowana w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna, w stosunku do osoby fizycznej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Wysokości grzywny organ egzekucyjny określa wprawdzie w sposób uznaniowy, to jednak nie ma w tym dowolności, gdyż obowiązany jest kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Stosując ten środek egzekucyjny organ musi rozważyć dokładnie i określić grzywnę w takiej wysokości, która skłoni osobę zobowiązaną do wykonania nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Organ egzekucyjny wziął pod uwagę zarówno fakt, że grzywna dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego i może być orzeczona tylko raz, jak też okoliczność, iż grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym z katalogu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Nie może budzić wątpliwości, że zastosowanie następnego środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze tj. rozebranie zbiornika na nieczystości ciekłe jest związane z obowiązkiem poniesienia tych kosztów przez zobowiązanego, a które to koszty będą kilkakrotnie większe od nałożonej grzywny. Organ egzekucyjny wysokość grzywny określił na poziomie 1/5 maksymalnej jej wysokości określonej w ustawie, uznając tym samym, że spełni ona swój cel i spowoduje, że skarżący wykona ciążący na nim obowiązek rozbiórki. Określając wysokość grzywny organ zasadnie nie brał pod uwagę sytuacji materialnej zobowiązanego, do czego nie był zobowiązany. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można bowiem wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1148/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2611/13 opubl. Lex 2089948). Zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się. W realiach rozpoznawanej sprawy, organy egzekucyjne nie naruszyły więc granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy uzasadniły powody zastosowania takiej wysokości grzywny, a która nie wykracza poza ustaloną przez ustawodawcę w wysokości. W konsekwencji zarzut uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegający na nierozpatrzeniu w sposób wnikliwy materiału dowodowego, nie ustaleniu okoliczności faktycznych uzasadniających wysokość grzywny wobec skarżącego, w szczególności jego sytuacji majątkowej uznać należy za bezzasadny. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy w toku postępowania ustaliły wszystkie okoliczności istotne do nałożenia na stronę grzywny i określenia jej wysokości, a które wynikają z art. 7 § 2 oraz art. 121 § 1 i 4 u.p.e.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sporządzonym uzasadnieniu przedstawił w sposób zwięzły stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Wskazał jakimi kierował się przesłankami uznając nałożoną grzywnę za środek najmniej uciążliwy dla skarżącego oraz decydującymi o jej wysokości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11). Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.