II OSK 2901/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 489/24 w sprawie ze skargi K.K. i M.K. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 sierpnia 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 sierpnia 2011 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej budynku – [...] "[...]" przy ul. J. [...] w Z., 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz K.K. i M.K. solidarnie kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 489/24 oddalił skargę K.K. i M.K. (dalej skarżący) na czynność Burmistrza Miasta Z. z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku – pensjonatu [...] (dawniej M.) przy ul. [...] w Z. do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej GEZ). W uzasadnieniu Sąd I instancji odniósł się do kwestii ważności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 (Dz. U. poz. 951). Wskazał, że 6 marca 2024 r. zapadła Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023, w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Podniesiono, że orzeczenia Trybunału wydane z udziałem tzw. sędziów dublerów (co miało miejsce w przypadku orzeczenia P 12/18) są dotknięte wadą prawną. Niezależnie jednak od podniesionej wady prawnej wyroku Trybunału Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie istotna była kwestia wiedzy właścicieli o wpisie do GEZ. Mając na uwadze ogólną tezę o konieczności powiadamiania stron o wpisie (wynikającą ze słuszności merytorycznej, choć nieformalnej w 2011 r.) stwierdził, że poprzedni właściciele mieli wiedzę o wpisie do GEZ. Sąd oparł to ustalenie na wniosku pełnomocnika poprzednich właścicieli z 2017 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie zezwolenia na rozbiórkę obiektu. We wniosku tym zagadnienie zabytkowego charakteru obiektu nie było przez nich kwestionowane. W dalszej części rozważań Sąd I instancji oparł się na dokumencie z lutego 2024 r. pt. "Wartościowanie zabytku pensjonat «[...]»" sporządzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dokument ten obszernie relacjonuje wartości zabytkowe obiektu, wskazując, że jest doskonałym przykładem architektury międzywojennej i symbolizuje rozwój architektury pensjonatowej w Z.. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego okoliczność, że dokument ten sporządzono współcześnie (2024 r.), a nie w 2011 r., nie może prowadzić do unieważnienia czynności włączenia karty do GEZ. Zabytek posiadał te cechy historyczne, artystyczne lub naukowe już w 2011 r., ponieważ dana rzecz staje się zabytkiem z powodu posiadanej wartości (art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz)), a nie dlatego, że założono dla niej kartę adresową. Sporządzony później opis jedynie dokumentuje istniejący stan faktyczny i wartości. Wobec powyższego uznano, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej do GEZ. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, poprzez błędną wykładnię i akceptację ograniczenia prawa własności w drodze arbitralnego ujęcia nieruchomości w GEZ oraz dopuszczenie następczej sanacji tej wadliwej czynności w toku postępowania sądowego, bez zagwarantowania właścicielom gwarancji procesowych; b) art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, który ma moc powszechnie obowiązującą, tym samym Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 3.3. W pełni zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę w 2024 r. miał obowiązek uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 (Dz. U. poz. 951), którym stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). 3.4. Należy podkreślić, że ww. wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że z obrotu prawnego usunięte zostało niekonstytucyjne rozumienie przepisu. Sądy administracyjne, dokonując wykładni prawa, są zobowiązane do stosowania Konstytucji RP bezpośrednio i uwzględniania orzeczeń Trybunału (por. wyrok NSA z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22). Obowiązek ten został wielokrotnie potwierdzony w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że wyrok P 12/18 musi być brany pod uwagę przy ocenie legalności czynności włączania obiektów do ewidencji zabytków, dokonanych przed jego wydaniem (zob. np. wyroki NSA z: 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1765/17; 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1126/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 423/21, 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1771/22, 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2176/23). Sąd Wojewódzki w Krakowie, wbrew oczywistemu obowiązkowi, całkowicie zignorował ten fundamentalny dla sprawy wyrok, dopuszczając aby w obrocie prawnym pozostawała czynność ingerująca w prawo własności naruszająca normę konstytucyjną, co stanowi rażące uchybienie. Konsekwencją prawną wyroku TK jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do GEZ dokonana przed jego wydaniem w procedurze niezapewniającej właścicielowi udziału, była czynnością wadliwą. 3.5. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim najnowszym orzecznictwie, wydanym w analogicznych sprawach dotyczących czynności Burmistrza Miasta Z. z 2011 r., wypracował jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą. W wyrokach z: 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 404/24, 18 września 2025 r. sygn. akt II OSK 801/25, 18 września 2025 r. sygn. akt II OSK 815/25, 30 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2801/24, sygn. akt II OSK 1242/25, sygn. akt II OSK 1851/24 i sygn. akt II OSK 2227/24 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonych czynności było właśnie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowiące konsekwencję zastosowania niekonstytucyjnej procedury. 3.6. Ze względu na zaistniałe fundamentalne uchybienia procesowe dotyczące ujawnienia nieruchomości w ewidencji zabytków, bezprzedmiotowe staje się merytoryczne badanie, czy dany obiekt faktycznie posiadał wartości zabytkowe w dacie czynności. Niekonstytucyjność procedury z 2011 r. przesądza o wadliwości ujęcia nieruchomości w ewidencji. Sąd I instancji ignorując ten aspekt i dokonując własnej, niedopuszczalnej oceny wartości zabytkowych na podstawie materiału wytworzonego ad hoc przez organ, rażąco naruszył prawo. 3.7. Za całkowicie chybione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, jakoby fakt, iż skarżący kasacyjnie nabyli nieruchomość w 2018 r., osłabiał ich pozycję procesową. Należy jednoznacznie stwierdzić, że okoliczność, iż skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w dniu dokonywania czynności, nie oznacza, że czynność ta nie narusza ich aktualnego interesu prawnego. Włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków jest czynnością o charakterze ciągłym, która w sposób stały i nieprzerwany kształtuje publicznoprawny status tej nieruchomości. Ograniczenia wynikające z figurowania w GEZ obciążają każdego kolejnego właściciela. Tym samym czynność z 2011 r. bezpośrednio i w sposób ciągły wpływa na treść prawa własności aktualnych właścicieli. Wyrok Trybunału o sygn. akt P 12/18 zapadł w dniu 11 maja 2023 r., kiedy to skarżący byli właścicielami nieruchomości i nie ma żadnych podstaw, aby odmawiać im prawa do skutecznego zakwestionowania bezprawnej czynności kształtującej treść prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W 2017 r. poprzedni właściciele nie mogli się przecież skutecznie powołać na niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. 3.8. Reasumując, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok nie mógł się zatem ostać. 3.9. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a naruszenie prawa jest oczywiste, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę merytorycznie. Stwierdzając, że zaskarżona czynność z 9 sierpnia 2011 r. została podjęta z naruszeniem prawa, które uzasadniało uwzględnienie skargi, na podstawie art. 146 § 1 Ppsa orzeczono o jej bezskuteczności. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.