II OSK 290/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 935/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 marca 2019 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 935/22, oddalił skargę B. S.A. w K. na uchwałę nr XlI/218/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej - Piastowska". Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 30 czerwca 2022 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. r. nr XII/218/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej - Piastowska" w części oznaczonej na rysunku planu symbolem U.4 oraz odpowiadających im postanowień części tekstowej planu (oznaczenia: U.4 - § 5 pkt 9,lit. G; § 7 pkt 6 lit. b, § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a, b, c) oraz w części dotyczącej obsługi parkingowej (§ 13 ust. 10 pkt 1 lit n, pkt 4 lit. k, pkt 5 tekstu planu), jeżeli powołane postanowienia planu miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d planu miejscowego lub uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi spółka podała, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia dla nieruchomości stanowiącej własność spółki uniemożliwiają jej dokonanie nadbudowy budynku biurowego w sposób zgodny z dopuszczalną wysokością zabudowy i intensywnością zabudowy oraz sprawiają, że istniejący już budynek nie spełnia parametru minimalnej intensywności zabudowy i nie ma wysokości maksymalnej przewidzianej przez nowy plan bez możliwości przeprowadzenia prac adaptacyjnych dostosowujących budynek do ustalonej w planie wysokości zabudowy i intensywności zabudowy. W ocenie skarżącej w przyjętym brzmieniu planu brak jest możliwości przeprowadzenia takiej przebudowy budynku, aby spełnione zostały wszystkie parametry wynikające z planu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej w indywidualnych sprawach, w związku z czym ponowna jej kontrola dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie nieobjętym poprzednimi postępowaniami. Rozpoznając skargę, Sąd stwierdził, że organ dochował wymogu nienaruszalności studium uwarunkowań w zakresie wyznaczenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego oraz parametru wysokości zabudowy. Wywiódł także, że wprawdzie dokumenty planistyczne dopuszczały przesunięcie w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego granic poszczególnych obszarów zabudowy do 20% powierzchni, ale czynność ta miała charakter wyjątkowy i została pozostawiona uznaniu organów, tym samym objęcie nieruchomości skarżącej obszarem zabudowy jednorodzinnej z dopuszczoną zabudową usługową w ocenie Sądu nie naruszała obowiązujących reguł sporządzania planu. Sąd podkreślił, że władztwo planistyczne i możliwość ingerencji na tej drodze w sposób wykorzystania nieruchomości nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, gdyż Konstytucja RP dopuszcza ograniczenie tego prawa na drodze ustawowej, w tym m.in. w drodze regulacji ładu przestrzennego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, gdyż parametry zabudowy wynikające z planu są zgodne ze studium i nawiązują do ładu przestrzennego wynikającego z sąsiadującej zabudowy. Plan nie zakazuje jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej i nie wynika z niego zakaz remontu, przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy istniejącego budynku również z uwzględnieniem wymogów dotyczących obsługi parkingowej. Zdaniem Sądu postanowienia zaskarżonej uchwały są zrozumiałe i nie wymagają wykładni, a wymogi dotyczące miejsc parkingowych nie mogą zostać uznane za nadmiernie ograniczające prawo własności. Sąd stwierdził, że organ wyważył racje interesu indywidualnego właściciela oraz interesu publicznego, nie naruszył zasady proporcjonalności ani legalizmu i praworządności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 141 § 4 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. ze stosowanymi odpowiednio na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisami art. 227 k.p.c., art. 229 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. oraz w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 lit. g w zw. z § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych, tj.: a) niewłaściwym ustaleniu, że nie zaistniały warunki przemawiające za przesunięciem granic pomiędzy terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w studium, a w konsekwencji przyjęciu, że nie zaistniały okoliczności dla przyjęcia dla obszaru U.4, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej, parametrów obowiązujących dla sąsiednich terenów o przeznaczeniu usługowym o niższym wskaźniku terenu biologicznie czynnego; b) wadliwej ocenie możliwości prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych w istniejącym budynku polegających w szczególności na przebudowie lub remoncie lub nadbudowie, w sytuacji, gdy Sąd w ogóle nie dokonał ustaleń faktycznych w tym zakresie, tylko ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zakazuje działalności inwestycyjnej w postaci remontu, przebudowy, rozbudowy, czy nawet nadbudowy istniejącego obiektu; c) całkowitym pominięciu tego, czy na nieruchomości skarżącej możliwe byłoby zrealizowanie nowego budynku (w miejsce dotychczasowego) na podstawie postanowień zaskarżonej uchwały i brak dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie, a w konsekwencji dokonanie przez Sąd błędnego założenia odnośnie ww. kwestii wyłącznie w oparciu o stanowisko Organu wyrażone w toku postępowania ze skargi, nie przeprowadzając jednocześnie żadnych dowodów uzupełniających z dokumentów, podczas gdy Sąd nie znajdując wystarczających okoliczności w aktach sprawy dla dokonania ustaleń faktycznych samodzielnie winien zobowiązać strony do przedłożenia dowodów potwierdzających ich stanowisko w tym zakresie, np. prywatne opinie architektów, a nie powielać bezzasadnie stanowisko organu z odpowiedzi na skargę; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 lit. g w zw. z § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5 w zw. z § 13 ust. 10 pkt 2 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez pominięcie części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 oraz pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie", który traktował o określeniu w uchwale parametrów i wskaźników niemożliwych do łącznego spełnienia dla obszaru oznaczonego symbolem U.4, i nieodniesienie się do tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, co uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu w tym zakresie oraz powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 3) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4, pkt 7, pkt 9 i 10, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 lit. g w zw. z § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy nie doszło nadużycia władztwa planistycznego, mimo że w uchwale dla terenu oznaczonego symbolem U.4 określono m.in. minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego (70%) dla nieruchomości zainwestowanej niemożliwy do zrealizowania przy istniejącej zabudowie nieruchomości bez jakiegokolwiek uzasadnienia poza rzekomą koniecznością zachowania zgodności planu ze studium, a także określono wskaźnik miejsc parkingowych, który również nie przystaje do warunków nieruchomości skarżącej, to zaś wbrew wyrokowi uniemożliwia właścicielowi wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych w istniejącym budynku polegających w szczególności na przebudowie lub remoncie lub rozbudowie lub nadbudowie; 4) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 lit. g w zw. z § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5 w zw. z § 13 ust. 10 pkt 2 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim w uchwale zostały ustalone zasady obsługi parkingowej w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji właściwie w ogóle nie dokonał analizy postanowień uchwały dotyczących tego zagadnienia, mimo iż są one niejednoznaczne, a w konsekwencji mogą stanowić nadmierne ograniczenie prawa własności w zakresie minimalnej ilości miejsc do parkowania dla nieruchomości zainwestowanej i mogą prowadzić do braku możliwości dokonania nadbudowy istniejącego budynku w sposób dopuszczony przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy - 13 m, intensywność zabudowy - 0,7 -1,1) lub braku możliwości zmiany sposobu użytkowania w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej budynku w uchwale w sposób prawidłowy; 5) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 lit. g w zw. z § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5 w zw. z § 13 ust. 10 pkt 2 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim w uchwale zostały ustalone zasady obsługi parkingowej w sytuacji, gdy postanowienia te są niejednoznaczne i wykluczają przystosowanie budynku do innych usług niż biurowe (uniemożliwiają zmianę sposobu użytkowania budynku) oraz nadbudowę, czy częściową rozbiórkę (z nadbudową) budynku, bowiem nie jest możliwe urządzenie takiej ilości miejsc parkingowych na nieruchomości skarżącej, zaś Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ww. postanowienia nie są nieuzasadnione i nieproporcjonalne, mimo iż pośrednio właśnie te postanowienia wykluczają prowadzenie działań inwestycyjnych na nieruchomości, a tym samym wbrew twierdzeniom Sądu ograniczają w sposób nadmierny prawo własności; 6) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i pkt 9 lit. c rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 lit. g w zw. z § 7 ust. 6 pkt 1 lit. b w zw. z § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5 w zw. z § 13 ust. 10 pkt 2 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie dochodzi do nadużycia władztwa planistycznego w sytuacji określenia w uchwale parametrów i wskaźników niemożliwych do łącznego spełnienia dla obszaru U.4, biorąc pod uwagę powierzchnię wyznaczonego obszaru (1 458 m2), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,7 - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b), określonego kształtu dachu spadzistego (§ 7 ust. 6 pkt 1 lit. b), minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego (70% - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz przewidzianą ilość miejsc postojowych i stanowisk rowerowych (30 miejsc postojowych i 10 stanowisk dla rowerów na nieruchomości U.4 - § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5), podczas gdy zachowanie tych wszystkich parametrów i wskaźników na obszarze U.4 przy nowej zabudowie jest obiektywnie niemożliwe albo przez niewłaściwe ich zastosowanie, i niewłaściwie przyjęcie, że w realiach sprawy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, jeżeli przyjmiemy, że Sąd dokonał prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów (ale jej w ogóle nie przedstawił), gdyż nie uwzględnił parametrów i wskaźników, jakie winien spełnić obiekt lokalizowany na nieruchomości skarżącej. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oznaczonej na rysunku planu symbolem U.4 oraz odpowiadających im postanowień części tekstowej uchwały, tj. § 5 pkt 9 lit. g, § 7 pkt 6 lit. b, § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a, b i c, oraz stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej obsługi parkingowej, tj. § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5,, jeżeli powołane postanowienia uchwały miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d uchwały oraz uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a uchwały, bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu sporządzonego na jej zlecenie, tj. wariantowej analizy możliwości realizacji lub adaptacji budynku biurowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. O. w K. z 16 grudnia 2022 r., wskazując, że jest to jej zdaniem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zaś dokument ten został sporządzony dopiero na aktualnym etapie postępowania z tego względu, że w ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji winien dokonać samodzielnie analizy postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z przedłożonego dokumentu, czego jednak zaniechał, wobec czego potrzeba przedłożenia tego dokumentu zaistniała dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenie rozprawy. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i pomija część zarzutów sformułowanych w skardze a w odniesieniu do niektórych zarzutów Sąd nie przedstawił własnego stanowiska w sprawie. W jego ocenie organ ustalając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości usługowej stanowiącej własność skarżącej na poziomie 70%, tj. właściwym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bez przekonującego uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego przekroczył władztwo planistyczne. Zaznaczył, że przesunięcie granic obszarów i ujęcie nieruchomości skarżącej spółki jako terenu usługowego nie byłoby sprzeczne z ładem przestrzennym i pozwoliłoby na uniknięcie zastosowania to tej nieruchomości nieadekwatnych wskaźników. Argumentował, że Sąd powinien był dokonać ustaleń w zakresie możliwości dokonania przesunięć granic poszczególnych obszarów. Autor skargi kasacyjnej podkreślił przy tym, że w dokumentacji planistycznej brak jest przesłanek wskazujących na uzasadnienie zastosowania tak wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Argumentował, że ingerencja w prawo własności nieruchomości powinna pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów regulacji. W ocenie pełnomocnika skarżącej sąd pominął także rozważania, czy zgodnie z nowoprzyjętym planem możliwe byłoby zrealizowanie nowego budynku przy obecnych parametrach i nie zobowiązał stron do przedstawienia dowodów na stawiane przez nie twierdzenia. Wskazał, że ustalenia planistyczne są wewnętrznie sprzeczne i niemożliwe do realizacji, co stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Wskazał, że nie jest możliwe zachowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji, gdy istniejący budynek zajmuje 30% powierzchni nieruchomości a pozostała infrastruktura niezbędna do funkcjonowania budynku kolejne 50%. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zmiana powierzchni zabudowy czy kształtu dachu prowadzi do zmiany kubatury budynku, co przekłada się na możliwość zachowania pozostałych parametrów wynikających z planu, a w szczególności wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, chociażby z uwagi na konieczność urządzenia odpowiedniej, proporcjonalnej liczby miejsc parkingowych. Parametr minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i wymogi zapewnienia obsługi parkingowej powodują, że nie ma możliwości dokonania działań inwestycyjnych na istniejącym budynku zgodnych z dopuszczalną wysokością maksymalną i intensywnością zabudowy. Powoduje to, że wprowadzony plan zagospodarowania w sposób nadmierny ogranicza prawa własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na braku odniesienia się do kwestii stanowiących istotę sporu, tj. braku możliwości w oparciu o postanowienia planu przebudowy, remontu lub nadbudowy istniejącego budynku. Za niewystarczające należało uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że plan miejscowy nie zakazuje takiej działalności inwestycyjnej, w sytuacji gdy strona przez cały czas wskazuje, że poszczególne postanowienia planu całkowicie wykluczają taką możliwość. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zostaje on naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem zobowiązującym organ do rozpoznania sprawy. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono, co prawda, formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie WSA w Krakowie przyjął, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie kwestionowanych postanowień planu ustalających parametry i wskaźniki dla obszaru U.4, czy też postanowień planu ustalających zasady obsługi parkingowej, mimo że w zarzutach skargi podnoszono, że nie jest możliwe zrealizowanie żadnego zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do istniejącej zabudowy. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się i nie ocenił tej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że plan miejscowy nie zakazuje tego typu działalności inwestycyjnej, a uniemożliwia jedynie znaczące zwiększenie istniejącej kubatury, czy też znaczącą intensyfikację zabudowy. Nie wskazując przy tym na jakiej podstawie doszedł do takich wniosków i dlaczego nie uznaje zasadności argumentacji skargi. Za niewystarczające należy również uznać powołanie się na zgodność postanowień planu w zakresie organizacji miejsc postojowych z uchwałą Rady Miasta Krakowa dotyczącej programu parkingowego, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jako przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, który rozpoznając ponownie sprawę wyeliminuje dostrzeżone przez NSA uchybienia. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że jeżeli wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej było wadliwe uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.