II OSK 2895/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 360/21 w sprawie ze skargi G.K. i Z.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2021 r. nr WOA.7721.72.2019.ASt w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 360/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi G.K. i Z.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecnie (dalej: "ZWINB") z 9 lutego 2021 r., nr WOA.7721.72.2019.ASt w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalił skargę. Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją ZWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałczu (dalej: "PINB") z 25 września 2020 r., znak NB.7740.238.2020 nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w gospodarstwie agroturystycznym, położonego na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny nr [...], jednostka ewidencyjna [...], realizowanego na podstawie decyzji Starosty Wałeckiego nr 22/2017 z 31 stycznia 2017 r. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jednocześnie ZWINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) dalej: "p.b." nakazał skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w gospodarstwie agroturystycznym, waz z zewnętrzną kanalizacją sanitarną i przydomową oczyszczalnią ścieków oraz wewnętrzną linią zasilającą (wlz) energetyczną i zewnętrzną instalacją wodociągową, znajdujących się w strefie kontrolnej gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia – położonego na terenie działek nr [...], [...] – obręb ewidencyjny nr [...], jednostka ewidencyjna [...], realizowanego na podstawie decyzji Starosty Powiatu Wałeckiego nr 22/2017 z 31 stycznia 2017 r., wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezspornym jest, że budynek będący przedmiotem zaskarżonej decyzji jest usytuowany w odległości około 3 m od istniejącego gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia. Natomiast przewody kanalizacji sanitarnej połączone z powyższym budynkiem wybudowano w odległości od około 1,5 m do 7,0 m od gazociągu, tj. z naruszeniem § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz 640), dalej: "rozporządzenie". Wskazano, że korzystanie z budynku wybudowanego w strefie ochronnej gazociągu, z uwagi na ryzyko rozszczelnienia i wybuchu gazu powoduje realne zagrożenia zdrowa i życia. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących koncepcja wybudowania gazociągu dublującego (bajpasu) w odległości zgodnej z obowiązującymi wymogami podanymi w rozporządzeniu nie ma charteru realnego i faktycznie możliwego do realizacji. Wobec powyższego Sąd uznał, że utrzymanie aktualnego stanu nie daje się pogodzić z zasadami bezpieczeństwa obiektów budowlanych i ich uczestników. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając: a) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", polegające na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia, że ZWINB prawidłowo zebrał i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami, wybudowanego w strefie kontrolnej gazociągu, do stanu zgodnego z przepisami i konieczna jest rozbiórka ww. budynku, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje szansa na zastosowanie rozwiązania alternatywnego w postaci wybudowania gazociągu dublującego (tzw. bajpasu), co pozwoli uniknąć rozbiórki nieruchomości skarżących w zakresie wskazanym w decyzji ZWINB z dnia 9 lutego 2021 r. – które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZWINB naruszyło zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, albowiem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie wzięto pod uwagę możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych, a zapadłe rozstrzygnięcie w decyzji ZWINB z 9 lutego 2021 r. dawało prymat interesom Operatora [...] S.A., podczas gdy ZWINB winien wyważyć interesy stron oraz rozważyć możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych przed nakazaniem skarżącym rozbiórki budynku – które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; c) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezasadne (błędne) zastosowanie i przyjęcie przez ZWINB, że nie ma możliwości doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami do stanu zgodnego z przepisami, podczas, gdy w świetle okoliczności niniejszej sprawy istnieje możliwość doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Skarżący podkreślili, że przebudowa gazociągu mająca na celu zachowanie nieruchomości skarżących w odległości zgodnej z właściwymi przepisami rozporządzenia jest możliwa zarówno pod względem technicznym jak i finansowym. Techniczną możliwość przebudowy potwierdza bowiem przedłożona przez skarżących ekspertyza z 31 grudnia 2020 r., natomiast konieczność poniesienia kosztów przez operatora gazociągu może wynikać z potrzeby usunięcia nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym gazociągu. Skarżący podkreślili, że przed ZWINB w Szczecinie prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia stanu technicznego gazociągu i jego rzeczywistego usytuowania. Ponadto istotne znaczenie ma fakt, że w dacie wznoszenia budynku posiadali pozwolenie na budowę. W ocenie skarżących są oni poszkodowani, ponieważ nie byli świadomi tego, że planowany budynek mieszkalny może znajdować się w obrębie strefy kontrolnej gazociągu. Fakt ten nie został uwzględniony na mapach, a nadto w momencie zakupu nieruchomości nie było żadnego trwałego i jawnego urządzenia, które świadczyłoby o tym, że gazociąg przebiega przez ich nieruchomość. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Operator [...] S.A. z siedzibą w W. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zauważył, że skarżący oczekują obciążenia uczestnika negatywnymi skutkami wzniesienia przez nich budynku w strefie kontrolowanej gazociągu, podczas gdy uczestnik nie miał żadnego wpływu na powyższą inwestycję. Budynek wznoszono bowiem od 2017 r., podczas gdy gazociąg w swoim niezmienionym przebiegu posadowiony został na nieruchomości już w 1975 r. Jednocześnie, jak wynika z oświadczenia złożonego przez G.K. skarżący posiadali wiedzę co do istnienia oraz przebiegu gazociągu przynajmniej od 15 września 2003 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii pominięcia istnienia alternatywnego dla rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami rozwiązania, tj. możliwości wybudowania gazociągu dublującego w odległości zgodnej z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżących możliwość taką potwierdza przedstawiona przez nich ekspertyza z 31 grudnia 2020 r. Natomiast co do kosztów przebudowy, to nie jest wykluczone, że do ich poniesienia zostanie zobowiązany właściciel i zarządca – Operator [...] S.A. z siedzibą w W. w związku z potrzebą usunięcia nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym gazociągu. Nie jest okolicznością sporną w sprawie, że będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalny wraz z zewnętrzną kanalizacją sanitarną i przydomową oczyszczalnią ścieków oraz wewnętrzną linią zasilającą energetyczną i zewnętrzną instalacją wodociągową znajdują się w strefie kontrolowanej gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 5,4 MPa, o średnicy DN 250 relacji [...], przebiegającego przez działki inwestycyjne [...] i [...], obręb ewidencyjny nr [...], jednostka ewidencyjna [...], wybudowanego w 1975 r. Inwestorzy wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny z zewnętrzną instalacją wodociągową i odprowadzeniem ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków w odległości około 3m od istniejącego gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia. Przewody kanalizacji sanitarnej połączone z powyższym budynkiem wybudowano w odległości od 1,5 m do ok. 7,0 m od gazociągu. Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia strefa kontrolowana wynosi 40 m – względem budynków mieszkalnych i 30 m względem przewodów kanalizacyjnych oraz wodociągowych mających bezpośrednie połączenie z pomieszczeniami dla ludzi. Przewidziany w § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w strefach kontrolowanych w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Przeciwne stanowisko o możliwości dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów w zakresie umiejscowienia poza strefą kontrolowaną gazociągu w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia skarżący argumentują możliwością przebudowy gazociągu. Należy jednakże zwrócić uwagę, że skarżący zupełnie pomijają, który obiekt jest przedmiotem postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki i kto może być adresatem nałożonych obowiązków. Oczywistym jest , że to obiekt wobec którego jest prowadzone postępowanie naprawcze jest niezgodny z przepisami. Nie można zatem oczekiwać, że operator gazociągu będzie dostosowywał swoje legalnie zrealizowane inwestycje do obiektu zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Pamiętać też trzeba, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt na datę jego wydania, tj. bierze pod uwagę okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania przez organ rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że na datę wydania zaskarżonej decyzji budynek posadowiony był w strefie kontrolowanej gazociągu, czym narusza przywołane wcześniej przepisy rozporządzenia. Dla stwierdzenia zgodności wybudowania budynku z przepisami tego aktu wiążący dla orzekających w sprawie organów, a przez to i dla Sądu administracyjnego, był przebieg gazociągu istniejący w dacie wydania zakażonej decyzji i wyznaczona na tę datę strefa kontrolowana gazociągu, nie zaś oczekiwana przez skarżących zmiana przebiegu gazociągu w wyniku jego przebudowy w przyszłości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno organ jaki i Sąd pierwszej instancji odnieśli się do kwestii alternatywnego rozwiązania dla rozbiórki. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wybudowanie bajpasu nie ma charakteru realnego i możliwego do realizacji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność przedstawienia ekspertyzy przez skarżących, czy też domniemania odnoście ewentualnej konieczności pokrycia kosztów przebudowy przez operatora gazociągu. Nie udowodniono bowiem, że stwierdzenie nadmiernego wypłycenia gazociągu będzie dawać organom nadzoru budowlanego uprawnienie nakazania operatorowi gazociągu przeniesienia gazociągu w taki sposób aby objęty postępowaniem budynek znalazł się poza strefą kontrolowaną. Raz jeszcze podkreślić należy, że to skarżący wznieśli budynek w bezpośrednim sąsiedztwie gazociągu nie zaś gazociąg został zbudowany przy budynku. Ponadto w trakcie wznoszenia budynku skarżący mieli wiedzę o przebiegu gazociągu przez nieruchomość. Powyższe potwierdza, m.in. treść pisma Operatora [...] S.A. z siedzibą w W. informującego o wycince drzew występujących w pasie eksploatacyjnym gazociągu wysokiego ciśnienia oraz ewentualnym odszkodowaniu za wykonaną wycinkę. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, iż inwestor realizujący przedsięwzięcie budowlane na terenie, na którym zlokalizowany jest gazociąg, zobowiązany jest respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie jego zabudowy. Obowiązek ten wyraża się w wymaganiu, by budowa obiektu budowlanego uwzględniała obowiązujące normy bezpieczeństwa określające minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 1569/17; wyrok NSA z 18 września 2013 r., II OSK 947/12; wyrok NSA z 19 lutego 2013 r., II OSK 1971/11). Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował ustalenia organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, a w konsekwencji zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Chybione są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący upatrują w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji braku należytego wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych sprawy i pominięciu możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego ocena jest prawidłowa i logiczna zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących organy nadzoru budowlanego wystarczająco wyjaśniły i wykazały powody, dla których przyjęły, że uzasadniona jest rozbiórka przedmiotowego obiektu, a WSA należycie uzasadnił, dlaczego ocenę tę uznał za prawidłową. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno w powiązaniu z art. 7, art. 8 jak i z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie odpowiada prawu, stąd zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.