II OSK 2891/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Stowarzyszenia Zwykłego "Z." z siedzibą w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 203/17 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 203/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie § 51 pkt 2 oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie Zwykłe "Z." z siedzibą w K. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle w charakterze uczestnika postępowania, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Stowarzyszenie dowodzi, że podstawę dopuszczenia go do udziału w niniejszym postępowaniu stanowi fakt, że sprawa dotyczy statutowej (regulaminowej) działalności Stowarzyszenia. Wśród celów działalności punkt 9 regulaminu wymienia się wstrzymanie rozbudowy obiektów przemysłowej hodowli kur: ochronę zdrowia, środowiska mieszkańców, przyrody i edukację ekologiczną na terenie Osiedla K.; likwidację uciążliwości związanych z obsługą obiektów do produkcji przemysłowej zwierząt. Metodą osiągania powyższych celów jest w szczególności według punku 10.6 regulaminu, udział w postępowaniach administracyjnych, sądowych i sądowoadministracyjnych w zakresie spraw związanych z celami statutowymi. Stowarzyszenie wskazało, że dokonana przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle zmiana planu miejscowego w § 51 pkt 2 wprowadzająca zakaz lokalizowania wskazanej tam zabudowy inwentarskiej była efektem konfliktu pomiędzy mieszkańcami (w domyśle osiedla K.) a stroną niniejszego postępowania (prowadzącym hodowlę drobiu) ponieważ mieszkańcy uskarżali się na dyskomfort zapachowy, ale także odczuwają zaburzenia zdrowotne, w szczególności dróg pokarmowych i oddechowych. Wobec powyższego Stowarzyszenie uznało, że spełnione zostały warunki udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego. Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Mając na uwadze prawidłową interpretację art. 33 § 2 P.p.s.a. kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, w jakim znaczeniu ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie brak jest jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 p.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8). Dokonując wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". Według tego stanowiska skoro kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko przejawy działania administracji przybierające postać decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej oraz ustawach do tych aktów odsyłających (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), ale także szereg innych form działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 - 7 p.p.s.a.), to postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć jako postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przy czym wywodzi się też, że jest to postępowanie przed organem administracji publicznej, jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118). NSA podziela pierwszy z poglądów odnośnie do rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne" zawartego w art. 33 § 2 P.p.s.a. Uznać zatem należy, że co do zasady art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są innego rodzaju skargi niż dotyczące decyzji administracyjnych i postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 j.t.), w szczególności w jej art. 17, art. 20 i art. 27. Tryb postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura jego utworzenia nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a., wbrew temu co dowodzi we wniosku Stowarzyszenie, nie daje podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności takiej uchwały. Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Ta reguła koncentracji procesowej uprawnionych do ochrony własnego interesu prawnego dotyczy jednak tylko postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem są skargi na akty wydawane w postępowaniu administracyjnym, a zatem skarg na decyzje administracyjne i skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (B. Adamiak, Koncepcja prawomocności orzeczeń sądów administracyjnych, Wrocławsko-Lwowskie Zeszyty Prawnicze, 2010, z.1, s.275). Podzielić należy pogląd B. Adamiak, że w obowiązującym systemie prawnym pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym, zatem przyjęcie potocznego znaczenia, które obejmuje postępowanie w różnych formach jest błędne. Prowadzi do istotnej zmiany konstrukcji prawnych instytucji postępowania sądowoadministracyjnego, dopuszczenia stosowania w szerokim zakresie sankcji nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. (...) W przypadku np. procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby przyjąć potoczne pojęcie postępowania administracyjnego, niezawiadomienie wszystkich, którego interesu prawnego dotyczyła procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziłaby do nieważności podstępowania sądowoadministracyjnego, dając też podstawę do żądania wznowienia postępowania.(B.Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: J.Niszczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego: na 50-lcie K.P.A., Lublin 2010, s. 20-21). Tym samym należy ściśle interpretować zawarte w art. 33 § 2 P.p.s.a. pojęcie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyklucza zastosowanie instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych, które nie są konsekwencją postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu. Tak też art. 33 § 2 P.p.s.a. nie umożliwia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na uchwałę organu gminy, jak w niniejszej sprawie. Przesłanką odmowy uwzględnienia żądania Stowarzyszenia jest również brzmienie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania legalności aktu organów jednostek samorządu terytorialnego kształtowany jest na nieco innych zasadach niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sama legitymacja skargowa oparta jest również na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Podkreślić należy, że inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, czy organizacja społeczna o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Wskazany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym uczestnika postępowania również dlatego, że ocena zaskarżonego aktu dokonywana jest co do zasady tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po ich wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy, z własną skargą na daną uchwałę. Tym samym należy stwierdzić, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron w tym postępowaniu o uczestników postępowania. Powoływanie się na zbieżność zapisanych w statucie celów działania Stowarzyszenia z zakresem spraw, którego dotyczy zaskarżona uchwała nie daje podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a. wywołanym skargą na uchwałę organu gminy złożoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.