II OSK 289/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 951/22 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r. nr 418/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 października 2022 r., II SA/Kr 951/22 oddalił skargę M.S> na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 30 maja 2022 r., nr 418/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 15 lutego 2022 r., nr 82/2022, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej: u.p.e.a., oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związany z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2065 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez nią zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. M.S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które przejawia się brakiem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również niezałatwieniem sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i pominięcie okoliczności związanych z nieprawidłowym doręczeniem postanowienia PINB z 15 marca 2021 r., nr 378/2021 o należeniu na zobowiązanego grzywny, nieotrzymaniem przez skarżącą podstawy prawnej istnienia obowiązku, na którym oparty był tytuł wykonawczy, który to z kolei uprawniał Naczelnika Urzędu Skarbowego do zobowiązania Banku PKO SA, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego zobowiązanej, co w konsekwencji miało istotny wpływ przy ocenie zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów egzekucyjnych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej zawartej w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 na korzyść skarżącej, podczas gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i uznanie, że powinien być on rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a., podczas gdy termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym nr 16/2021 winien zostać przywrócony z samego faktu jego uchybienia w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19; 5) art. 119 p.p.s.a. przez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym mimo, że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych; 6) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi i brak uchylenia orzeczenia organu w przypadku, gdy po rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia MWINB z 30 maja 2022 r., a także poprzedzającego je postanowienia PINB z 15 lutego 2022 r., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając, ze zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem z 30 maja 2022 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB, którym po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącą pismem z 26 stycznia 2022 r. organ ten odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez stronę zarzutu w sprawie egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] na podstawie tytułu wykonawczego z 30 sierpnia 2021 r., nr 16/2021. Jego wystawienie przez PINB wynikało z niewykonania przez zobowiązaną obowiązku polegającego na uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem PINB z 15 marca 2021 r., znak RPE.52.21.2020.FPU. MWINB przyjął, że skarżąca, wnosząc 7 października 2021 r. zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego ww. należności pieniężnej, która została w całości wyegzekwowana poprzez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, uchybiła terminowi określonemu w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a., a równocześnie, będąc zawiadomiona pismem z 23 grudnia 2021 r. o tym fakcie i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, stosownie do dyspozycji art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, w swoim wniosku nie podała żadnej okoliczności, która mogłaby być uznana za uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że ww. przepis ustawy COVID-19 jest samodzielną podstawą przywrócenia terminu, wyjaśniając, iż stanowi on regulację uzupełniającą art. 58 k.p.a., wobec czego samo zachowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nie jest wystarczające do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podzielając w całości powyższe wnioski, na których zdecydował się oprzeć MWINB, nie dokonał w niniejszej sprawie wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, ponieważ nie uchybia ona przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Pozbawiony zasadności jest w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez skarżącą w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowienie MWINB z 30 maja 2022 r. do tej kategorii administracyjnych aktów procesowych niewątpliwie należało. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sąd kierując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, powinien wziąć pod uwagę, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w powołanym wyżej przepisie i czy zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej i nie będzie negatywnie oddziaływać na prawa stron postępowania (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zakreślone zobowiązanie zostało przez Sąd I instancji zrealizowane. Ogólny zarzut wskazujący, że zastosowany przez Sąd tryb nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych pozostaje w całości niezasadny, uwzględniając przedmiot kontrolowanej sprawy i treść zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę tak w toku postępowania prowadzonego przed PINB i MWINB, jak i w postępowaniu sądowym wywołanym wniesioną skargą na postanowienie z 30 maja 2022 r. Skarżąca nie zwróciła się do Sądu o rozważenie zasadności odstąpienia od skierowania sprawy dotyczącej skargi na ww. postanowienie do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ani w żadnej innej formie nie zakomunikowała zaistnienia w sprawie okoliczności niedających się prawidłowo rozważyć przy zastosowaniu zasady przewidzianej w art. 119 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. Instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58-59 k.p.a., jest zastrzeżona dla terminów o charakterze procesowym, umożliwiając zainteresowanemu uchylenie negatywnych skutków niezachowania terminu w szczególnych przypadkach, w których brak działania nie powinien prowadzić do obciążenia skutkami zakończenia biegu terminu strony za jej zaniechanie bądź zaniechania osób, którymi się posługiwała. Nie może stanowić przedmiotu sporu, że czynności procesowe dokonywane przez podmioty postępowania muszą spełniać określone wymagania przewidziane przez przepisy prawa administracyjnego procesowego, aby mogły wywoływać określone skutki procesowe. Takim wymogiem jest między innymi czas przewidziany do dokonania danej czynności procesowej, który jeżeli nie został w danych warunkach dopełniony, skutkuje bezskutecznością spóźnionej czynności procesowej. Przywrócenie terminu jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Charakter ściśle ocenny ma przesłanka uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminowi, pozostająca materialnym warunkiem uwzględnienia jej żądania. Ciężar jej wykazania spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 397-399; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 427). Przewidziany w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. termin 30 dni do wniesienia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, biegnący od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, ma charakter terminu procesowego, który może podlegać przywróceniu na prośbę zobowiązanego stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Poprawność podjętego na podstawie ww. regulacji prawnej rozstrzygnięcia MWINB odmownie rozpoznającego wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu nie jest przez stronę kwestionowany poprzez wykazanie, że nie uchybiła ona określonemu wyżej 30-dniowemu terminowi, ani poprzez twierdzenie, iż nie ponosi ona winy w jego niedotrzymaniu. Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie pozwala tej płaszczyzny oceny prawnej sformułowanej w wyroku Sądu I instancji poddać badaniu. Sąd I instancji, mając na uwadze postawione w skardze zarzuty naruszenia kodeksowych zasad ogólnych i reguł przeprowadzania postępowania dowodowego, trafnie zauważył w kontekście treści art. 58 k.p.a. oraz dyspozycji art. 18 u.p.e.a., że kontrolowane postępowanie dotyczy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, wobec czego zakres ustaleń, jakie powinny być objęte postępowaniem dowodowym, ograniczony jest wyłącznie do tych faktów prawnych, które mają znaczenie przy rozpatrywaniu przez organ złożonego wniosku, gdyż wyznacza on wiążąco granice materialnoprawne wydawanego rozstrzygnięcia. Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.). Jakkolwiek nie może ulegać wątpliwości funkcjonalny związek zachodzący pomiędzy egzekucją grzywny w celu przymuszenia nałożoną na zobowiązanego z uwagi na niewykonanie obowiązku niepieniężnego, dla którego realizacji grzywna stanowi zastosowany przez środek egzekucyjny, a egzekucją tegoż obowiązku, tym niemniej podejmowane przez organ egzekucyjny czynności nakierowane na doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego każdego ze wskazanych obowiązków są podejmowane w odrębnych postępowaniach, w których służą zobowiązanemu odrębne środki prawne. Sprawa, w ramach której został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu, dotyczyła prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania wszczętego tytułem wykonawczym z 30 sierpnia 2021 r., nr 16/2021, wobec czego ustalenia przyjmowane w celu rozpatrzenia tego wniosku nie musiały obejmować zdarzeń zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z 13 stycznia 2021 r., nr 3/2021, jeżeli, jak przyjął Sąd I instancji, a oceny tej skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, rygoryzm wynikający z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. sprzeciwia się temu, by sposób doręczenia skarżącej postanowienia PINB z 15 marca 2021 r. mógł być traktowany jako okoliczność w jakikolwiek sposób rzutująca na możność przypisania skarżącej braku winy w niedotrzymaniu terminu określonego w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Odstąpienie przez skarżącą od objęcia podstawą zarzutu kasacyjnego art. 58 § 1 k.p.a., pozostającego podstawą prawną wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, oznacza, że za niesporny należy uznać pogląd Sądu odnośnie do znaczenia prawnego, jakie należy nadawać zamieszczonemu w powołanym przepisie kryterium "braku winy" w niedochowaniu terminu, jak i jego zastosowaniu do okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie. Wbrew twierdzeniu skarżącej, takiej treści rozstrzygnięcie nie może być traktowane jako przejaw braku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy, jej załatwienia w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej, czy wymogu budowania zaufania do władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można również podzielić tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wadliwość zaskarżonego wyroku łączą z przyjętym przez Sąd I instancji kierunkiem wykładni nadawanej art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2). Natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3). Nie może ulegać wątpliwości, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przywołanej regulacji prawnej było zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19, w tym zagwarantowanie stronie postępowania prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w nim. Istotą przyjętego rozwiązania jest umożliwienie dowiedzenia się przez każdego zainteresowanego o uchybieniu terminu, z czym powiązane jest wyznaczenie każdej osobie, której skutek ten dotyka, prawa do przedstawienia usprawiedliwienia tego uchybienia umożliwiającego określenie jej sytuacji prawnej w sposób wyłączający negatywne następstwa tym wywołane. Znaczenie prawne omawianego rozwiązania prawnego, co należy podkreślić, w żaden sposób nie może być jednakże odczytywane jako zobowiązujące organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku, gdy nastąpi jego uchybienie, a strona wystąpi z takim żądaniem w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie. Wbrew odmiennej ocenie skarżącej, skuteczność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w stanie prawnym kształtowanym dyspozycją art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 w dalszym ciągu pozostawała zależna od wykazania braku winy w uchybieniu terminu i tej zasady ogólnej powołany w skardze kasacyjnej przepis nie wyłączył (por. wyrok NSA z 28 lipca 2023 r., I GSK 1173/22; wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., II OSK 466/23; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III FSK 303/22). Z uwagi na to, że nie zachodzą warunki, by uznać, iż określenie treści normy prawnej art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 stwarzało trudności prowadzące do zaistnienia stanu opisanego w art. 7a § 1 k.p.a., nakaz rozstrzygania na korzyść strony pozostających wątpliwości co do stanu prawnego nie mógł w konsekwencji stanowić w niniejszej sprawie kryterium oceny prawidłowości stanowiska zamieszczonego przez Sąd I instancji w treści zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.