II OSK 289/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 354/19 w sprawie ze skargi G. Spółki w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. D." 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. F. Spółki w K. (poprzednio G. Spółka w K.) na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 354/19 stwierdził nieważność zaskarżonej przez G. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej także jako: Spółka) uchwały nr (...) Rady M. z dnia (...) października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon A. I. D." w części tekstowej uchwały, to jest w § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d, § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, § 19 ust. 1 oraz ust. 3 – w zakresie działki nr (...), obr. 17 Ś. - w części graficznej uchwały w zakresie terenu U. – co do działki nr (...), obr. 17 Ś. i oddalił dalej idącą skargę. Sąd rozstrzygnął również o kosztach postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miasta K. w dniu (...) października 2018 r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. A. I. D." (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2018 r. poz. 7548). Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Kr. w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości położonej w K. przy ul. G. obejmującej działkę ewidencyjną nr (...), obręb 17 Ś., oznaczonej w planie symbolem U., która stanowi jej własność. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykazał dotychczasowe przeznaczenie działki (...), wskazując przy tym, że przed uchwaleniem miejscowego planu działka była wykorzystywana jako parking. Podniósł również, że była działką do zabudowy i zainwestowania, co znajduje wyraz w wydaniu warunków zabudowy obejmujących przedmiotową nieruchomość. W zakresie procedury planistycznej wymagają przytoczenia rozważania Sądu dotyczące wniosków do planu. Mieszkańcy dzielnicy postulowali w nich między innymi wprowadzenie zakazu zabudowy przez deweloperów podwórek i wycinania zieleni, zwiększenie terenów zielonych, zaprzestanie dalszego zagęszczania terenów. Były też protesty przeciwko budowie budynku na przedmiotowej działce. Po drugim wyłożeniu miejscowego planu podmioty biorące udział w procedurze (osoby fizyczne, stowarzyszenie i wspólnoty mieszkaniowe) żądały podzielenia tego obszaru na dwa odrębne z innymi wskaźnikami, bądź też pozostawienia działki nr (...) jako parkingu lub terenu zielonego. Organ w odpowiedzi na te uwagi wskazywał, że podzielenie na dwa obszary nie jest możliwe, gdyż stanowi on spójną formę zagospodarowania; wskazywał także, że skoryguje linie zabudowy i że na działce nie będzie można budować. Trzecie wyłożenie projektu planu przyniosło podobne wpisanie działek nr (...)i (...)w teren zabudowy usługowej, z tym jednak, że bez linii zabudowy i innych parametrów na działce nr (...). Spotkało się to z aprobatą sąsiednich Wspólnot Mieszkaniowych, natomiast stanowcze uwagi krytyczne, żądając przywrócenia możliwości zabudowy, zgłosiła Spółka. Organ planistyczny podał, że dopuszczenie zabudowy na wskazanej działce spowodowałoby ingerencję w istniejący układ urbanistyczny i zakłóciłoby prawidłowe funkcjonowanie obszaru przez kumulację na niewielkim terenie intensywnej zabudowy. Organ wskazał, że decyzja o niewprowadzaniu na działce zabudowy wynika z ochronnego charakteru planu, zmierzającego do ochrony wnętrz kwartałów przed intensywną zabudową, a także z wzięcia pod uwagę i wyważenia wszystkich głosów wypowiadających się w sprawie. Rozważając zgodności przyjętego rozwiązania ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., ujednoliconego uchwałą Rady Miasta K. z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...) (dalej jako: Studium), Sąd I instancji stwierdził, że o ile było możliwe w świetle Studium wyznaczenie dla terenu działki nr (...) funkcji dopuszczalnej, czyli usług, o tyle wyznaczenie usług z zakazem zabudowy należy ocenić jako sprzeczne z określoną w Studium możliwością zabudowy dla tego terenu. Sąd ten stwierdził, że skoro zatem podstawowym przeznaczeniem terenu miała być zabudowa budynkami usługowymi, to w sprzeczności z tym zapisem stoi brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika wysokości dla działki nr (...), podczas gdy takie wskaźniki wyznaczono dla działki nr (...), czyli pozostałej części terenu U. Wojewódzki Sąd przeprowadził rozważania w zakresie wyważenia interesu publicznego i prywatnego, wskazując, że dwa wyłożone projekty stanowiły o możliwości zabudowy działki, dopiero protesty mieszkańców zawarte w uwagach do drugiej edycji planu spowodowały przyjęcie innego wariantu z zakazem zabudowy. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że założenia urbanistyczne, w tym ochrona kwartałów, nie były w tym przypadku tak naprawdę najistotniejsze dla organu planistycznego. Uznał ponadto, że w kontrolowanej sprawie organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi mieszkańców, głównie sąsiednich nieruchomości. Poprzez brak przekonującego uzasadnienia i lakoniczność odwołania się do uwag zgłoszonych do projektu planu, podejmując decyzję o zakazie zabudowy działki nr (...), organ bezdyskusyjnie naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności skarżącego, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu tylko jednej ze stron, bez wyjaśnienia, jakie wartości w ocenie organu podlegają ochronie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miejska K, podnosząc następujące zarzuty: a. Naruszenie prawa materialnego: – poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 poz. 293 z późn.zm), zgodnie z którym "Ustalenie przeznaczenia terenu (...) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", podczas gdy analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji prowadzi do wniosku, że sąd I instancji błędnie utożsamia pojęcie terenu z działką ewidencyjną objętą ustaleniami planu miejscowego, które to pojęcia nie są pojęciami tożsamymi; – poprzez błędne zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że w trakcie przeprowadzonej procedury planistycznej związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon al. I. D." doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co skutkowało częściowym stwierdzeniem nieważności postanowień planu miejscowego w stosunku do działki nr (...) obręb 17 jednostka administracyjna Ś. znajdującej się zgodnie z zapisami skarżonego planu w terenie U. - podczas gdy na gruncie istniejącego stanu faktycznego taka sytuacja nie zaistniała, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon al. I. D." zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa parametry i wskaźniki dla terenu U., warunkujące zagospodarowanie tego terenu; – poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. nr 1025 z późn. zm.) w zw. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegającą na przyjęciu, że w toku prowadzonej procedury planistycznej organ planistyczny przekroczył przysługujące mu z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "władztwo planistyczne" i naruszył prawo własności przysługujące Spółce, podczas gdy analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że w trakcie postępowania planistycznego interesy prywatne właścicieli i mieszkańców sąsiadującego z terenem U. kwartału (...), (...) i (...) zostały wyważone, a właściciel działki (...) oraz (...) obręb 17 Ś, uzyskał satysfakcjonujące warunki przeznaczenia terenu oraz parametry zabudowy. b. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe ustalenie zakresu wytycznych Studium odnoszących się do terenu, wyznaczonego w skarżonym planie pod tereny zabudowy usługowej (U.) i przyjęcie, że ustalenie planistyczne w stosunku do działki nr (...) obręb 17 Ś. naruszają wytyczne obowiązującego w dacie uchwalenia planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., podczas gdy w rzeczywistości taki przypadek nie zachodzi, a skarżony plan jest zgodny z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wskazała, że działki nr (...) i nr (...) obręb 17 Ś. zostały określone jako obszar U, lecz stanowią dwie odrębne, samodzielne nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym i prawnorzeczowym. Zwróciła uwagę również na to, że w toku postępowania planistycznego podnosiła odrębne wnioski i uwagi co do każdej z działek. Zauważyła także, że dopiero przy ostatnim wyłożeniu projektu miejscowego planu obie nieruchomości zostały potraktowane jako całość i organ planistyczny ustanowił zakaz zabudowy na działce nr (...). W drugiej kolejności skarżąca Spółka wskazywała na budowlany charakter działki. W tym zakresie podzieliła zapatrywania Sądu I instancji, który nie miał wątpliwości, co do budowlanego charakteru działki nr (...). Między innymi wskazała, że nieruchomość w dacie jej nabycia od Gminy K. była oznaczona w Studium symbolem "(...)", przeznaczonym dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej. Również w ewidencji gruntów jest oznaczona jako teren budowlany. Spółka wskazała także na decyzję o warunkach zabudowy spornej działki. Dalej Spółka wywodziła, że wyznaczenie przeznaczenia działki jako usług (funkcji dopuszczalnej) było możliwe, jednakże wprowadzony zakaz zabudowy należy uznać za sprzeczny z ustaleniami Studium. Rozstrzygnięcie to nie zostało uzasadnione. Końcowo wskazała zaś na brak wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego i prywatnego, poprzez przyznanie prymatu interesowi publicznemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć w polu widzenia, że gminie przysługuje zespół uprawnień, określanych jako władztwo planistyczne (art. 3 u.p.z.p.). Sprawując władztwo planistyczne należy mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Istotną kwestią jest zatem ochrona wspólnoty, konieczność rozważenia i zabezpieczenia jej potrzeb, która powinna przebiegać z jak najmniejszym naruszeniem prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. m. in. wyroki NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2246/21, z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 884/21). Odnosząc się do zarzutu wyrażonego w lit. a tiret pierwsze dotyczącego błędnego utożsamiania przez Wojewódzki Sąd pojęcia terenu z działką, należy dostrzec, że takie uchybienie nie występuje; co jednak istotniejsze, skarżący kasacyjnie nie wykazał, jaki wpływ miała ta okoliczność na rozstrzygnięcie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Obszar, na której znajduje się sporna nieruchomość został zakwalifikowany jako teren zabudowy usługowej U., przy czym dla działki nr (...) nie wyznaczono linii zabudowy. Spółka nie kwestionuje samej funkcji (usługowej) wyznaczonej dla nieruchomości. Uzasadnienie Sądu I instancji w tym zakresie jest wyczerpujące i należy je w pełni podzielić, uznając dopuszczalność przeznaczenia tego obszaru dla funkcji usługowej. Konkluzja Wojewódzkiego Sądu była taka, że wprawdzie możliwe jest wyznaczenie dla tego terenu funkcji dopuszczalnej, jednak uniemożliwienie zabudowy nieruchomości jest sprzeczne ze studium. Ta kwestia legła u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały w części wskazanej w wyroku. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Oczywistym jest, że wówczas nie znajduje zastosowania obowiązek określenia w miejscowym planie linii zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynkami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3774/19). Niedopuszczalne jest bowiem takie niewyznaczenie linii zabudowy, które nie koreluje z faktycznym wyłączeniem obszaru z zabudowy (czyli jest skutkiem pominięcia). Organ uchwałodawczy uznał – co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przekracza władztwa planistycznego, że na całym wyznaczonym obszarze U. możliwa jest jedynie zabudowa w pierzei ul. G. Należy dostrzec, że niewyznaczenie linii zabudowy oraz innych parametrów nie prowadzi do zanegowania możliwości realizacji funkcji usługowej. W istocie w aktualnym stanie faktycznym, działka jest wykorzystywana na usługi i nie jest zabudowana. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany przeznaczenia przewidzianego w Studium, nastąpiło tylko jego uszczegółowienie poprzez konkretne rozwiązanie. Ustalenia Studium są niewątpliwie wiążące dla organów, lecz nie jest ono aktem prawa miejscowego. Nie jest uzasadniona wykładnia pozwalająca nadać ustaleniom studium szerszy skutek. Wskazuje ono bowiem jedynie kierunek zagospodarowania – jako dokument o ogólnym charakterze nie określa przeznaczenia konkretnej działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, uwzględnił zarówno interes skarżących, jak i interes publiczny. W ramach tego władztwa planistycznego gmina jest uprawniona do decydowania o sposobie zagospodarowania obszaru, tworząc funkcjonalny układ dla całego obszaru. Zakres ingerencji w prawo własności Spółki nie ma charakteru dowolności. Jest wypracowanym w toku postępowania planistycznego kompromisem między oczekiwaniami mieszkańców, które nie zostały w pełni zaspokojone i właściciela nieruchomości, któremu nie ograniczono prawa własności w sposób nadmierny. Spółka nie może zabudować spornej działki, ale może ją wykorzystywać zgodnie z zaakceptowaną funkcją. W istocie doszło do odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. O bezprawnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie mogą natomiast świadczyć jego ewentualne plany inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2472/21). Nie można skutecznie zarzucić organowi planistycznemu braku uzasadnienia przyjęcia konkretnych rozwiązań z tego jedynie względu, że stanowisko wyraził w sposób zwięzły, odnosząc się do istoty rozstrzygnięcia. Determinujące znaczenie ma słuszność argumentacji organu, który trafnie wskazał, że uniemożliwiając zabudowę spornej działki zapobiegł kumulacji na niewielkim terenie intensywnej zabudowy, chroni wnętrze kwartałów przed intensywną zabudową. Uwzględnił także wszystkie stanowiska wyrażone w tym przedmiocie. Końcowo należy wskazać, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd był władny jedynie badać zgodność z prawem podejmowanej uchwały, przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie podlegały ocenie Sądu również stwierdzenia zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące okoliczności zakupu nieruchomości od Gminy K. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę Spółki. Uznając, że skarga jest niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zapadło na podstawie art. 203 ust. 2 p.p.s.a.