II OSK 2886/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 25/21 w sprawie ze skargi A. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2020 r. nr 1002/2020 w przedmiocie uznania zgłoszonego zarzutu za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 25/21, oddalił skargę A. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2020 r., nr 1002/2020 w przedmiocie uznania zgłoszonego zarzutu za niedopuszczalny. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r. (nr 1688/2020) wydanym na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia uznał za nieuzasadniony zarzut niewykonalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 55/2020 z 14 lipca 2020 r. podniesiony przez A. we W. W uzasadnieniu wskazano, że przeciwko A. we W. na podstawie wyżej wymienionego tytułu wykonawczego, toczy się postępowanie egzekucyjne obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji tegoż organu z 18 września 2018 r. (nr 1839/2018). 30 lipca 2020 r. skarżąca strona wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, podnosząc niewykonalność obowiązków o charakterze niepieniężnym. Według organu I instancji, opisane przez zobowiązaną stronę okoliczności wskazują jedynie na trudności techniczne jakie wystąpią przy realizacji nakazu i dowodzą, że w przypadku nakazanych robót budowlanych należy zachować szczególną ostrożność oraz że przed przystąpieniem do ich wykonania i w trakcie ich realizacji należy odpowiednio zabezpieczyć budynek. Na etapie realizacji nakazu mogą wystąpić nieprzewidziane okoliczności skutkujące koniecznością podjęcia działań adekwatnych do występującej sytuacji. Jeżeli wystąpią nieprzewidziane okoliczności utrudniające wykonanie nakazu osoba nadzorująca powinna określić działania jakie należy podjąć w celu ich zniwelowania tak aby nakazane roboty budowlane mogły zostać wykonane poprawnie. Okoliczności tego rodzaju nie mogą natomiast stanowić uzasadnienia do powstrzymania się od wykonania nakazu i formułowania zarzutu niewykonalności obowiązku. Organ wyjaśnił, że strona zobowiązana nie jest pozbawiona możliwości wykonania prac wykraczających poza zakres nakazów. Oznacza to, że jeżeli w ocenie strony zobowiązanej, dla poprawy stanu technicznego budynku, czy przystosowania go do aktualnych potrzeb uczelni, koniecznym jest wykonanie robót w szerszym zakresie, nie ma przeszkód, aby takie prace zostały zrealizowane. W takim przypadku strona zobowiązana powinna rozważyć, czy planowane prace, wykraczające poza zakres nakazanych robót nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budową czy zgłoszenia. Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 4 listopada 2020 r. (nr 1002/2020), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii uznania za nieuzasadniony zarzutu dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. DWINB wyjaśnił, że niewykonalność obowiązku może dotyczyć takiej sytuacji, w której istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Jak wynika z wniesionego zarzutu żadna z powyższych sytuacji w sprawie nie zaszła. Mając na uwadze treść wymaganego obowiązku, DWINB stwierdził, że istnieją techniczne możliwości jego wykonania. W skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego na powyższe postanowienie, skarżąca strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając DWINB naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności złożonej do akt sprawy Ekspertyzy technicznej budynku "Hangaru" dr inż. W.S. – rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej na okoliczność obiektywnej niemożliwości wykonania obowiązku naprawy przedmiotowego obiektu. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że z punktu 7.2 powołanej ekspertyzy wynika, iż "Jego część drewnianą należy bezwzględnie rozebrać. W przypadku podjęcia decyzji o remoncie pozostałej części, ścianę murowaną należy zabezpieczyć przed jej przewróceniem." W pkt 7.3. wskazuje: "Naprawa części drewnianej hangaru nie jest możliwa. W rachubę wchodzi jedynie jej rozbiórka i odbudowa z nowego drewna." Nie pozostawia też żadnych wątpliwości brzmienie punktu 7.4.: "Zdaniem autora ekspertyzy, w świetle przeprowadzonych analiz, ich wyników, ocen stanu technicznego, odbudowanie istniejącego hangaru na sprzęt pływający jest nieuzasadnione z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia i powinno się go rozebrać." Skarżąca podniosła, że w toku całego postępowania wielokrotnie podkreślano, że naprawa części drewnianej hangaru nie jest możliwa. Konieczna jest jej rozbiórka, na którą nie wyraża zgody Miejski Konserwator Zabytków (dalej: "MKZ"). W takim przypadku strona skarżąca nie ma możliwości wykonania nałożonych nakazów, skoro dwa organy, których stanowiskiem jest związana, nakładają wzajemnie wykluczające się zobowiązania. Zakres obowiązku nałożony przez PINB wymaga de facto rozbiórki obiektu, na którą MKZ nie wyraża zgody. W ocenie strony skarżącej, zaistniała sytuacja jest czynnikiem niezależnym od zobowiązanego. Ma ona też charakter trwały, bowiem MKZ konsekwentnie podtrzymuje stanowisko niewyrażające zgody na rozbiórkę obiektu. Ponadto Akademia wykazywała, że niewykonalność egzekwowanych nakazów wynika z przyczyn technicznych, które nie są zależne od zobowiązanego. Biorąc pod uwagę stan techniczny obiektu uznać należy, że dla bezpieczeństwa przeprowadzenia jakichkolwiek prac konieczna jest rozbiórka. Dotyczy to właściwie wszystkich zakresów robót określonych w decyzji z 18 września 2018 r. Wskazano też, że koszt wykonania zobowiązania w pełnym zakresie wynikającym z decyzji nr 1839/2018 szacować należy na poziomie około 2-2,5 miliona złotych. Zabezpieczenie obiektu, nakazane przez MKZ (obecnie wykonywane), kosztuje około 150 000 zł. Porównanie tych wydatków, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie wskazuje, że również w interesie publicznym leży uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, prawidłowo i wyczerpująco organ odwoławczy w motywach swego postanowienia wyjaśnił stronie, że powołana przesłanka, mogąca stanowić podstawę zarzutu w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniała. Nie sposób bowiem przyjąć, że nałożony decyzją PINB dla miasta Wrocławia z 18 września 2018 r. (nr 1839/2018) nakaz jest niewykonalny, zarówno faktycznie jak i z prawnego punktu widzenia. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W ocenie Sądu, powoływana przez stronę skarżącą argumentacja stanowi w istocie zarzuty odnoszące się do samej zasadności wydanej przez PINB dla miasta Wrocławia decyzji nr 1839/2018, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny bada zaś z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dlatego wszelkie okoliczności, na które powołuje się strona skarżąca, a dotyczące prawidłowości lub nie decyzji posiadającej walor ostateczności nie mogą być badane na etapie postępowania wykonawczego. Z przedstawionych względów, dotyczących charakteru postępowania egzekucyjnego, w trakcie którego organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, przystępuje nie do oceny prawidłowości nałożenia egzekwowanego obowiązku, lecz podejmuje wyłącznie działania i stosuje środki przewidziane prawem celem jego wyegzekwowania, Sąd uznał, że organy w toku postępowania wykonawczego nie naruszyły przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i uznanie, że podnoszone przez skarżącą okoliczności niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (w szczególności niemożność wykonania prac objętych nakazem bez przeprowadzenia rozbiórki, na którą jednak nie wyraża zgody Miejski Konserwator Zabytków) nie stanowią przesłanki z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 i 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy, a w szczególności podniesionych przez skarżącą okoliczności uzasadniających uznanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 55/2020 z 14 lipca 2020 r. za niewykonalny, w sytuacji, gdy analiza zakresu prac określonych w tytule wykonawczym nr 55/2020 z uwzględnieniem Ekspertyzy technicznej budynku "Hangaru" dr. inż. W.S. oraz z uwzględnieniem stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków odmawiającego możliwości rozbiórki obiektu, przekonuje o zasadności zarzutu skarżącej. Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., zgodnie z którym, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku oraz przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Nakaz usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego nałożony decyzją PINB dla miasta Wrocławia z 18 września 2018 r. (nr 1839/2018) nie był w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia niewykonalny zarówno w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych, jak i okolicznościach faktycznych. Adresatem decyzji nakazującej była skarżąca kasacyjnie, jako właściciel obiektu, obowiązany m.in. do utrzymania go w należytym stanie technicznym, zgodnie z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Decyzja ta w dniu wystawienia tytułu wykonawczego była decyzją ostateczną. Przy czym, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organy nadzoru budowlanego, dysponujące specjalistyczną wiedzą techniczną, nie potwierdziły, że w niniejszej sprawie zaistniały niezależne od zobowiązanej trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji. Podkreśliły natomiast, że stan obiektu powoduje trudności techniczne przy realizacji nakazu, wymagające zachowania szczególnej ostrożności podczas prowadzenia robót budowlanych oraz odpowiedniego zabezpieczenia budynku przed przystąpieniem do ich wykonania i w trakcie ich realizacji. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W pierwszej kolejności należało wskazać, że oparcie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. (które przecież nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., oznacza że zarzut ten został błędnie sformułowany. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżącej kasacyjnie i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do ich konkretyzowania, czy też korygowania. Niezależnie od tego, wypada zgodzić się z Sądem I instancji, który uznał, że organy w toku postępowania wykonawczego nie naruszyły przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wskazując iż organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, przystępuje nie do oceny prawidłowości nałożenia egzekwowanego obowiązku, lecz podejmuje wyłącznie działania i stosuje środki przewidziane prawem celem jego wyegzekwowania. Ponadto jak już wyżej wspomniano, Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie podkreślił, że organ prowadzący egzekucję nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.