II OSK 2884/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. i R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 132/21 w sprawie ze skargi M.A. i R.A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 1206/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 132/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M.A. i R.A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB") z 28 grudnia 2020 r., nr 1206/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, oddalił skargę. Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją DWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej: "PINB") z 16 listopada 2020 r., 279/2020 nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego budynku gospodarczego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, - art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, polegającego na pominięciu treści dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Świdnicy, załączonego przez skarżących do akt sprawy, - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przez DWINB oraz PINB prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") skutkujące oddaleniem skargi na wymienione decyzje i tym samym usankcjonowaniem uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji zarówno DWINB jak i PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Skarżący podkreślili, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Wobec powyższego przed jej zastosowaniem organ winien był rozważyć inne możliwości przewidziane przez przepisy, tak aby rozbiórka stanowiła ostateczność. Z uwagi na uciążliwość powyższej sankcji organy zobligowane były do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem obie decyzje oparte zostały na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Organ nie zebrał całego materiału dowodowego, a błędna i powierzchowna analiza dokumentów skutkowała nieprawidłowym ustaleniem stanu prawnego nieruchomości skarżących. Wobec powyższego decyzje te nie mogą stanowić nakazu rozbiórki. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i oceny prawnej. Skarżący zarzucili również, że wydane w sprawie decyzje uniemożliwiają im korzystanie z ich własności, co stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten zawiera normę regulującą wynik rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Jego zastosowanie stanowi zatem efekt (wspomniany już wynik) wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może być powiązanie tego właśnie przepisu z normami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, czego w tym przypadku nie zrealizowano. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Wskazać należy, iż skarżący kwestionują rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08, dostępne: CBOIS). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. był zatem nieskuteczny. Podstawę materialnoprawną badanych rozstrzygnięć stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – dalej: "p.b." (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nadto wybudowanego niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub naruszającym przepisy, w tym techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie" wynika, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zauważyć jednakże należy, że przepisy planistyczne obowiązujące na terenie, gdzie zlokalizowany jest sporny obiekt nie przewidują takiego usytuowania. W niniejszej sprawie stanowiący przedmiot postępowania budynek gospodarczy usytuowany jest na granicy z sąsiednią nieruchomością oraz wykorzystuje jedną ścianę sąsiedniego budynku jako swoją. Bezsprzecznie nie są to odległości dopuszczone w ww. rozporządzeniu. Jednocześnie – co już uprzednio wskazano – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy Świdnica – uchwała nr XLVII/488/2005 z 29 grudnia 2005 r. – nie daje możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro położenie budynku jednoznacznie wskazuje na naruszenie określonych powyżej odległości, to rację ma Sąd pierwszej instancji, uznając że charakter naruszenia, tj. uchybienie przepisom techniczno-budowlanym uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Należy zatem zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, że w tej sytuacji jedynym właściwym rozstrzygnięciem stwierdzonej samowoli budowlanej było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednocześnie rację mają skarżący podkreślając, że nakaz rozbiórki stanowi najdalej idącą sankcję dla inwestora, a organy powinny dążyć do umożliwienia legalizacji inwestycji. Skoro jednak położenie przedmiotowego budynku jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz § 271-273 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to niemożliwa jest jego legalizacja. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie treści postanowienia Sądu Rejonowego w Świdnicy, a w konsekwencji przyjęcie błędnego stanowiska co do stanu faktycznego. Wskazać bowiem należy, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza - patrz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r. III FSK 380/23. Ponadto w niniejszej sprawie faktem jest, że sporny budynek posadowiony został niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Świdnica z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XLVII/488/2005, nie ma zatem wątpliwości odnośnie stanu faktycznego. Zdaniem NSA, brak jest również podstaw aby zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Na podstawie tego przepisu nie można jednak wnioskować, że właściciel dysponując własnością budynku może naruszać powszechnie obowiązujące przepisy prawa, np. techniczno-budowlane, czy postanowienia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli bowiem właściciel nie przestrzega zasad wznoszenia budowli określonych w ww. regulacjach, to ponosi konsekwencje takiego zachowania. Prawo własności gwarantowane w Konstytucji nie jest zatem wartością bezwzględną i nieograniczoną. Konstytucja wskazuje w art. 31 ust. 3, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Mając zatem na uwadze bezpieczeństwo wznoszenia budowli związane z bezpieczeństwem ludzi oraz porządek publiczny w zakresie wznoszenia budowli aby budować według określonych prawem reguł, stwierdzić należy, że wymogi wprowadzone przez przepisy techniczno-budowlane, czy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są uzasadnione ww. wartościami. Nie można również uznać, że słusznym interesem obywatela jest legalizowanie samowoli budowlanej wbrew obowiązującym przepisom. Skoro ustawodawca nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce w przypadku nie spełnienia wymogów legalizacji to zarzut niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności nie możne być uznany za trafny. To sam inwestor budując obiekt budowlany bez pozwolenia naruszył prawo, a skoro postępowanie legalizacyjne nie mogło doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej, to obowiązkiem organów było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Chybione są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący upatrują w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji braku należytego wyjaśnienia przez organ okoliczności stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego ocena jest prawidłowa i logiczna zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących organy nadzoru budowlanego wystarczająco wyjaśniły i wykazały powody, dla których przyjęły, że uzasadniona jest rozbiórka przedmiotowego obiektu, a WSA należycie uzasadnił, dlaczego ocenę tę uznał za prawidłową. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno w powiązaniu z art. 7 k.p.a., jak i z art. 77 § 1 k.p.a. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że skarżący nie zgadzają się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia cyt. przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organów administracji w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, że skarga kasacyjna i jej zarzuty jako całkowicie chybione nie zasługiwały na uwzględnienie, a więc nie było usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosków tego środka odwoławczego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.