II OSK 2878/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 625/21 w sprawie ze skargi A. K. i T. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 63/2021 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i T. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 14 stycznia 2021 r., nr 63/2021 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 9 października 2020r., nr 13.2020 o ustaleniu wobec skarżących opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł w związku z postępowaniem w sprawie rozbudowy budynku inwentarsko-składowego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i T. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż prace budowlane wykonane przez T. K. w odniesieniu do budynku inwentarsko-sanitarnego przy ul. [...] w Ł. zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za rozbudowę, a nie remont, w sytuacji, gdy zgodnie z definicją naruszonego przepisu, w przypadku remontu nie dochodzi do zmiany parametrów obiektu, a w niniejszej sprawie obiekt nie zmienił ani swej powierzchni, ani kubatury, liczby kondygnacji, długości czy szerokości. Zdaniem skarżących, gdyby Sąd prawidłowo zakwalifikował charakter wykonanych prac, nie mógłby przyjąć, iż wymiana ścian z drewnianych na murowane, wzmocnienie i poprawienie dachu na bardziej stabilny stanowią rozbudowę. Skarżący podkreślili, że w P.b. brak jest definicji rozbudowy; 2. art. 49 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż zasadnym jest nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej za wzniesienie obiektu inwentarsko-sanitarnego przy ul. [...] w Ł. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie, naruszony przepis nie miał zastosowana z uwagi na to, iż wymieniony obiekt został wzniesiony przed wejściem w życie P.b. z 1994 r., a więc nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez: a. pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do dowodu w postaci oświadczenia Z. G. złożonego dnia 30 października 2018 r. przez pełnomocnika skarżących, w którym wymieniona wyraża zgodę na remont, a nie na rozbudowę obiektu. Zdaniem skarżących, gdyby Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę ten dowód nie mógłby przyjąć, że dokonana została rozbudowa obiektu, a remont; b. bezpodstawne przyjęcie, iż prace budowlane w odniesieniu do obiektu inwentarsko-budowlanego zostały wykonane w 2010 r., podczas gdy z materiału dowodowego, w tym z zeznań T. S., nie wynika, iż w 2010 r. dokonywano jakichkolwiek prac; c. pominięcie filmów na płytach CD, złożonych do akt sprawy, na których widnieje już sporny budynek przed rokiem 1994. Zdaniem skarżących, gdyby Sąd wziął pod uwagę złożone do akt sprawy filmy, nie mógłby przyjąć, iż rozbudowa obiektu nastąpiła w 2010 r.; d. pominięcie okoliczności zaprotokołowanej podczas rozprawy administracyjnej z dnia 30 października 2018 r., podczas której T. S. wskazał, iż skoro on rozbierał płot i kosztowało go to [...] złotych, "nie odpuści przedmiotowej sprawy", co mogło mieć wpływ na treść składanych przez niego zeznań, mogących nie mieć pokrycia w rzeczywistości. Okoliczność skonfliktowania stron postępowania została pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co mogło mieć wpływ a wynik sprawy; e. pominięcie okoliczności, iż wyłącznie zeznania T. S. oraz Z. G. pozostają w opozycji z zeznaniami pozostałych świadków przesłuchanych w sprawie, co podaje w wątpliwość wiarygodność złożonych przez nich wyjaśnień. To dodatkowo potęguje konflikt T. S. ze skarżącymi oraz nałóg alkoholowy Z. G. , która składała zeznania pod dyktando brata T. S. (na tę okoliczność załączono się oświadczenie wymienionego świadka); f. pominięcie dowodu z zaświadczeń z dnia 25 listopada 2016 r., potwierdzających datę zameldowania A. C. oraz G. R. "na okoliczność samowoli budowlanej przed 2001 roku"; 4. art 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora było kolejnym aktem organu, poprzedzonym co do tej samej treści i ustaleń postanowieniem w odniesieniu do obiektu inwentarsko-sanitarnego, co zakończyło się umorzeniem postępowania. Gdyby Sąd pierwszej instancji przeanalizował materiał dowodowy w sposób wszechstronny "nie mógłby orzekać po raz kolejny w tej samej sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy"; 5. art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i organy powołania biegłego sądowego z zakresu budownictwa celem zbadania okresu pochodzenia materiałów budowlanych, z których wykonano prace przy obiekcie inwentarsko-budowlanym, co pomogłoby ustalić datę dokonania prac budowlanych, a w konsekwencji ustalenie, którą z ustaw prawnych (P.b.) należałoby zastosować. Wskazując na powyższe A. K. i T. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie alternatywnie "zmianę" wyroku "poprzez pozwolenie na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego położonego przy ul. [...] w Ł. nr ew. [...], bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej", bądź uchylenie postanowień obu instancji. Jako ewentualny zawarto także wniosek o "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia" organowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia Z. G. na okoliczność wykazania faktu, iż prace wykonane przez T. K. stanowiły remont, a nie rozbudowę. Niezależnie skarżący wystąpili o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Uwagi dotyczące staranności skargi kasacyjnej rozpocząć należy od uściślenia, że niniejsza sprawa dotyczy budynku inwentarsko-składowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla to dlatego, że w skardze kasacyjnej pojawiają się, zapewne spowodowane omyłką, określenia budynku jako "inwentarsko-sanitarnego" oraz "inwentarsko-budowlanego". Przechodząc do konstrukcyjnych aspektów skargi kasacyjnej zauważyć natomiast należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 49 P.b. nie spełnia wyżej opisanych standardów sporządzania środka zaskarżenia. W formule samego zarzutu, jak i też w jego uzasadnieniu na stronach 5-6 skargi kasacyjnej jej autorka nie sprecyzowała, która jednostka redakcyjna art. 49 P.b. miała zostać naruszona. Podkreślenia przy tym wymaga, że wymieniony przepis w brzmieniu, którego dotyczy zarzut, składał się łącznie z kilkunastu podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego i to dotyczących opłaty legalizacyjnej, jak i problematyki decyzji kończących postępowanie legalizacyjne, zatwierdzających między innymi projekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście może się domyślać, że autorka skargi kasacyjnej wskazując na uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 49 P.b. mogła mieć na myśli art. 49 ust. 1 in fine P.b., jednakże byłoby to domniemanie o zakresie podstawy kasacyjnej, którego Sąd drugiej instancji z urzędu przyjmować nie może. Warto także w tym miejscu zaznaczyć, że żadne zdanie uzasadnienia skargi kasacyjnej pośrednio nawet nie dookreśla, którą część art. 49 P.b. objęto zarzutem kasacyjnym. Wreszcie dostrzec należy, że choć autorka skargi kasacyjnej stara się na stronie 6 skargi kasacyjnej przekonywać, że art. 49 P.b. w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania (z uwagi na datę wzniesienia spornego obiektu przy ul. [...]), to jednak nie przedstawiając w podstawach kasacyjnych przepisów intertemporalnych wyłączających zastosowanie tej regulacji (na przykład art. 103 ust. 2 P.b.) uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie ewentualnego zagadnienia odstąpienia od stosowania art. 49 P.b. jako całości z uwagi na szersze otoczenie normatywne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zakładać z urzędu, że naruszono określone przepisy prawa (w tym przypadku ewentualnie wspomniany art. 103 ust. 2 w zw. z art. 49 P.b.), jeżeli we wniesionym doń środku zaskarżenia nie formułuje się w tym zakresie zarzutów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie rozpoznać zarzutu naruszenia art. 49 P.b., jako że nie został on dostatecznie doprecyzowany w skardze kasacyjnej. Przechodząc do dalszej analizy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zapoznawszy się z aktami sprawy dostrzega oczywiście, że niniejsza sprawa ma rozbudowany kontekst faktograficzny, dowodowy, jak rozbudowaną "historię procesową". Tym niemniej – jak już wyżej akcentowano – Sąd drugiej instancji mógł badać sprawę tyko w granicach zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie dotyczące rozbudowy toczyło budynku inwentarsko-składowego przy ul. [...] w Ł. toczyło się z inicjatywy sąsiada skarżących od 2015 r., a Powiatowy Inspektor wydawał kolejno w odniesieniu do budynku szereg rozstrzygnięć w różnych trybach, które następnie były uchylane przez Wojewódzkiego Inspektora bądź Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wspomnieć wypada syntetycznie, że początkowo postępowanie toczyło się w trybie art. 48 P.b., by następnie organ wydał decyzję w trybie art. 50-51 P.b. Po jej uchyleniu znowu prowadzono postępowanie w trybie art. 48 P.b. i orzeczono rozbiórkę, jednakże organ nie zorientował się, że nie korespondowało to z jego początkowymi rozstrzygnięciami (postanowieniem art. 48 ust. 2 i 3 P.b.). Orzeczenie o rozbiórce także zostało następnie uchylone. Po raz kolejny orzekając Powiatowy Inspektor udzielił pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Tę ostatnią decyzję uchylił Wojewódzki Inspektor (przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił sprzeciw (wyrok z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/19). Finalnie Powiatowy Inspektor miał za zadanie ustalić, jakie czynności w odniesieniu do zabudowy na działce przy ul. [...] podjęto w latach 2005-2010 i określić, czy doszło wówczas do rozbudowy budynku inwentarsko-składowego. Wiązało się to z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z poprzedniego wyroku, który przyznał rację organowi, że najpewniej w latach dwutysięcznych doszło do wykonania nowej części budynku inwentarsko-składowego: murowanej, w miejsce drewnianej. Powiatowy Inspektor na ostatnim etapie sprawy przeprowadził ponowną kontrolę obiektu, a także pozyskał zdjęcia lotnicze wskazujące, że jeszcze w połowie lat dwutysięcznych budynek inwestorów był w części drewniany, a w 2012 r. pozostawał już konstrukcją murowaną. Fotografie korespondują z wypowiedziami samego T. K. , który wyjaśniał, że w czasie obowiązywania P.b. z 1994 r. został m.in. podniesiony dach, rozbiórce uległy ściany, wylano belkę zbrojoną celem wzmocnienia istniejących fundamentów, pomurowano nowe ściany i wylano wieniec. Powiatowy Inspektor oraz Wojewódzki Inspektor, co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznali, że doszło do rozbudowy budynku, jako że w istocie miała miejsce rozbiórka obiektu drewnianego, a w jego miejsce wykonano nowe ściany z bloczka betonowego i pustaka oraz nowe pokrycie dachowe. Przyjęto, że wykonano nową zabudowę murowaną, a nie – jak utrzymują skarżący – remont dotychczasowego obiektu. W kontekście powyższego za bezzasadny i niekorespondujący z okolicznościami sprawy należy uznać zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 P.b. Przepis ten zawiera legalną definicję remontu, przez który należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie robót wykonanych przy budynku inwentarsko-składowym przy ul. [...] za remont jest wykluczone. Jak wyjaśnił sam skarżący w piśmie z dnia 29 marca 2019 r. dach budynku został podniesiony i zabezpieczony, rozbiórce uległy ściany, wylano belkę zbrojoną celem wzmocnienia istniejących fundamentów, pomurowano nowe ściany i wylano wieniec. W "Inwentaryzacji i Ocenie Stanu Technicznego" sporządzonej przez mgr inż. M. K. wyjaśniono natomiast, że: "(...) w ramach prac remontowych dokonano rozbiórki istniejących ścian drewnianych, a następnie na istniejącym fundamencie wzniesiono ściany z bloczka betonowego oraz pustaka gazobetonowego (...)". Te ustalenia, potwierdzone także innymi dowodami, nie pozostawiają wątpliwości, że w latach dwutysięcznych doszło do zasadniczej zmiany substancji budowlanej spornego obiektu i jego konstrukcji. Miał miejsce proces częściowej rozbiórki obiektu drewnianego i budowy budynku murowanego. W skardze kasacyjnej przedstawiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 P.b. wywiedziony został natomiast w oparciu o tezę, że miał miejsce remont. Teza ta jest nie do przyjęcia w ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do wywodu skargi kasacyjnej na stronach 4 i 5 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie jest argumentem na poparcie tezy rzekomym remoncie budynku przy ul. [...] fakt, że nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, jak na przykład powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Jest to ewentualny argument do twierdzenia, że miała miejsce przebudowa, jednak tego skarżący w skardze kasacyjnej nie wywodzą ani nie zarzucają naruszenia art. 3 pkt 7a P.b. Natomiast jak wynika nawet wprost z cytowanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa (strona 5) remont odróżniać należy od przebudowy i budowy, a więc realizowanemu w jego ramach "odtworzeniu stanu pierwotnego" nie może towarzyszyć "zmiana parametrów użytkowych lub technicznych" (gdyż w takim przypadku byłaby to już przebudowa), ani zmiana charakterystycznych parametrów, takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana taka prowadzi do rozbudowy art. 3 pkt 6 P.b.). W niniejszej sprawie z całą pewnością doszło do zmiany parametrów technicznych budynku, więc zrealizowanych robót nie można potraktować jako remont. Tytułem uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zasadniczą kwestią, która zdeterminowała określoną ocenę robót w niniejszej sprawie było nie to, na ile zmieniła się "wymiarowo" część budynku, ale to, że doszło w istocie do rozbiórki części drewnianej budynku i ponownej rozbudowy, tym razem murowanej. W postrzeganiu skarżących nowy murowany obiekt być może stanowić funkcjonalną "kontynuację" dotychczasowej zabudowy, jednak musza oni uświadomić sobie, że w latach dwutysięcznych podjęto się tak daleko idącej ingerencji w substancję budowlaną (zwłaszcza dotyczyło to rozbiórki ścian drewnianych i wzniesienie murowanych obiektu), że roboty takie należało uznać za postać budowy, która wymagała pozwolenia na budowę. Z całą pewnością natomiast nie był to remont. Zarzuty naruszenia przepisów postepowania administracyjnego przedstawione w skardze kasacyjnej (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a.) nie są usprawiedliwione. Stanowisko skarżących dotyczące poszczególnych dowodów, jak i ich opinia dotycząca daty wykonania prac nie mogą podważyć ustaleń znajdujących oparcie w aktach sprawy, z których jasno wynika, że drewnianą substancję budynku rozebrano i w to miejsce zrealizowano budynek murowany (w istocie ponownie wzniesiono część stanowiącą rozbudowę). To miało miejsce w latach 2005-2010, co dokumentują zebrane przez organ fotografie i nagrania lotnicze. Skarżący ustaleń tych skutecznie nie podważyli. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy natomiast, że drewniana substancja budynku istniała przez rokiem 1994. Nie to jest jednak istotą sprawy – postępowanie dotyczy budynku murowanego wzniesionego w miejsce drewnianego w latach dwutysięcznych. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. Na tle zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, kiedy realizowano sporne roboty budowlane, wymaganie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego celem zbadania okresu pochodzenia materiałów budowlanych byłoby zbędne. Skądinąd analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest błędny w zakresie, w jakim zawiera oczekiwanie przeprowadzenia dowodu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie prowadzi się tego rodzaju dowodów (por. art. 106 § 3 P.p.s.a.). Nie naruszono wreszcie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 29 lutego 2016 r., która wedle skargi kasacyjnej rzekomo miała już sprawę rozstrzygać (w trybie art. 50-51 P.b.), została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora, a postępowanie umorzono. Dodać trzeba, że to "postępowanie", to równoległy (do sprawy prowadzonej w trybie zwykłym) tryb wznowieniowy, który niezasadnie wszczął i prowadził Powiatowy Inspektor. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie można twierdzić, że obecnie kontrolowane organy działały w warunkach naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.