II OSK 2877/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 763/19 w sprawie ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 października 2019 r. nr WOP.7721.155.2019.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 763/19, oddalił skargę B. W. i T. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 21 października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] z 24 czerwca 2019 r., nakazującą skarżącym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórkę samowolnie wybudowanego w 1988 r. budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczyli naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1/ art. 151 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku uchylenia się od pełnej kontroli legalności działalności organów administracji i niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w wyniku niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez pominięcie, że 20 kwietnia 1990 r. została wydana przez Wójta Gminy S. decyzja nr [...] nakazująca rozbiórkę posadowionego na działce nr [...] w miejscowości P. domku letniskowego i że od tej decyzji zostało wniesione przez skarżących odwołanie, które do tej chwili nie zostało rozpatrzone, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w tej sytuacji niedopuszczalne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, 2/ art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do istotnej części stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, tj. pominięcie okoliczności wydania przez Wójta Gminy S. decyzji nr [...] nakazującej rozbiórkę posadowionego na działce nr [...] w miejscowości P. domku letniskowego i faktu wniesienia przez skarżących od tej decyzji dotychczas nierozpoznanego odwołania, które to okoliczności, wskutek niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego, zostały pominięte przez organy obu instancji oraz brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do skutków prawnych tych istotnych okoliczności oraz istniejącej w obiegu prawnym decyzji z 23 lipca 1991 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 59 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w żadnym razie nie zastępuje procedury legalizacyjnej; zdaniem skarżących, prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wywołało skutki takie jak legalizacja samowoli budowlanej i stało na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., 2/ art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne było wydanie czasowego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, z ograniczeniem do określonego czasu liczonego w latach; zdaniem skarżących, prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w pozwoleniu na użytkowanie nie było dopuszczalne czasowe ograniczenie użytkowania obiektu budowlanego i tym samym czasowe pozwolenie na użytkowanie wywoływało skutki takie jak pozwolenie na użytkowanie obiektu bez ograniczeń co do czasu użytkowania, 3/ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie tego przepisu przez organy administracji jest prawidłowe w stanie faktycznym sprawy; zdaniem skarżących, organy błędnie zastosowały ten przepis, gdyż w obrocie prawnym istniały decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz wydana przez Wójta Gminy S. decyzja nr [...] nakazująca rozbiórkę posadowionego na działce nr [...] w miejscowości P. domku letniskowego, od której wniesione zostało przez skarżących odwołanie, które do tej chwili nie zostało rozpatrzone, albowiem okoliczności te stanowiły przeszkodę do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W oparciu o powyższe zarzuty we wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej niezasadnie zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wydania przez Wójta Gminy S. decyzji z 23 lipca 1991 r. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że decyzją tą zezwolono na użytkowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, do 31 grudnia 1993 r. Niekwestionowana kopia wspomnianej decyzji znajduje się w aktach administracyjnych i wynika z niej, że została ona wydana na podstawie art. 37 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Okoliczności wydania tej decyzji zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym w szczególności poprzez wskazanie, że toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, które zakończyło się wydaniem przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzji z 14 grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika, że organ nadzoru uznał, iż decyzja Wójta Gminy S. z 23 lipca 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie o charakterze rażącego naruszenia prawa. Wskazane w uzasadnieniu decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 14 grudnia 2018 r. okoliczności dowodzą, że decyzja Wójta Gminy S. z 23 lipca 1991 r. stanowiła sposób rozpoznania odwołania skarżącego wniesionego od decyzji Wójta Gminy S. z 20 kwietnia 1990 r., nr [...], którą nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Powyższe stwierdzenie jest wystarczające do uznania, iż wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne. Kwestia decyzji Wójta Gminy S. z 20 kwietnia 1990 r., nr [...], i wniesionego od niej odwołania została wyjaśniona i okazuje się, że nie miała ona istotnego znaczenia. Faktem jest, że formalnie decyzja Wójta Gminy S. z 20 kwietnia 1990 r. nie została uchylona na skutek wniesionego od niej odwołania. Jednakże gdyby nawet przyjąć, że odwołanie to wciąż nie jest rozpoznane to oznaczałoby to, że decyzja ta jest nadal nieostateczna, co z kolei powoduje, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) nie stanowi ona przeszkody do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Niemniej wszystko wskazuje na to, że zaistniała sytuacja, czyli uzyskanie decyzji o zezwoleniu na czasowe użytkowanie samowolnie postawionego obiektu budowlanego zamiast decyzji o nakazie jego rozebrania, została przez skarżących zaakceptowana skoro przez wiele lat nie domagali się rozpoznania odwołania. W sprawie nie została wydana decyzja na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący za taką decyzję uznają decyzję Wójta Gminy S. z 23 lipca 1991 r., która jednakże została wydana na podstawie art. 39 tej ustawy, a więc mimo jej wadliwości nie może być uznana za decyzję legalizującą samowolę budowlaną. Ponad wszelką wątpliwość jej celem było zezwolenie na czasowe użytkowanie samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego, a nie udzielenie pozwolenia na użytkowanie, którego celem było zalegalizowanie samowoli budowlanej. Istotne jest przy tym, że skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionują zasadniczej przyczyny wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, mianowicie faktu, że został on wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie, który w chwili budowy, jak i obecnie nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje są zgodne z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., rozumianym tak jak przyjęto to w uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.