II OSK 2872/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Stowarzyszeń "[...]" w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 286/17 w sprawie ze skargi Związku Stowarzyszeń "[...]" w S. na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie naruszenia zasad i trybu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 286/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Związku Stowarzyszeń "[...]" w S. na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie naruszenia zasad i trybu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia studium, a jednym z etapów procedury sporządzania studium jest wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, w celu poddania go ocenie w ramach dyskusji publicznej oraz zgłaszania uwag. Z brzmienia art. 11 pkt 12 tej ustawy wynika, że organ sporządzający projekt zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami i w razie ich uwzględnienia dokonuje zmiany projektu. Ustawa nie reguluje tej czynności wprost, ograniczając się do nakazu "przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag". Jest to zatem jeden z etapów postępowania planistycznego i czynność ta, podejmowana w ramach procedury uchwalania studium, nie podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Dopuszczalne jest natomiast wniesienie skargi na uchwałę w sprawie studium. W skardze możliwe jest zaś zawarcie zarzutów w odniesieniu do aktów i czynności podjętych na etapie przed uchwaleniem spornej uchwały. Przywołane okoliczności zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stanowią podstawę do uznania, że skarga Stowarzyszenia na nie przedstawienie Radzie Miejskiej pełnej listy zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu studium jest niedopuszczalna, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku Związek Stowarzyszeń "[...]" w S. wniósł skargę kasacyjną. W treści skargi kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że wniesienie skargi jest w sprawie niedopuszczalne, podczas gdy z treści skargi i pisma procesowego strony skarżącej z dnia 24 kwietnia 2017 r. wynika, że dotyczy ona zarówno uchwały Rady Miejskiej, której zaskarżenie jest dopuszczalne z mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i innych czynności podejmowanych na etapie procedury planistycznej, co bezpośrednio wynika z jej treści i treści następującej po niej pisma procesowego, a skarżącemu jako podmiotowi występującemu bez pełnomocnika nie można czynić zarzutu nieprecyzyjnego określenia przedmiotu skargi w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie odnosi się do zakreślonej skargą sytuacji, podczas gdy skarżący przedmiotem zaskarżenia objął zarówno uchwałę Rady Miejskiej jak i inne czynności podjęte w ramach procedury planistycznej, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że skarga do Sądu jest dopuszczalna. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzury skargi sprowadzają się do wykazania, że Sąd I instancji bezpodstawnie zawęził granice sprawy jedynie do kwestii dopuszczalności skargi na czynność Prezydenta Miasta S. polegającą na nie przedstawienie Radzie Miejskiej pełnej listy zgłoszonych przez Stowarzyszenie uwag do projektu studium, natomiast faktycznie strona wnosiła skargę zarówno na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i innych czynności podejmowanych na etapie procedury planistycznej. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu czy też jednoznaczne oznaczenie sprawy, której organ nie załatwił w terminie i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące. Wobec tego wskazać należy, że obowiązkiem skarżącego było dokładne wskazanie przedmiotu zaskarżenia w skardze. Sąd I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia podjął czynności zmierzające do dokładnego sprecyzowania skargi z dnia 25 lutego 2017 r. Zarządzeniem z dnia 15 maja 2017 r. wezwano skarżące Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez dokładne oznaczenie jej przedmiotu i wskazanie, czy wnosi skargę na czynność Prezydenta Miasta S. polegającą na nie przedstawienie Radzie Miejskiej pełnej listy zgłoszonych przez Stowarzyszenie uwag do projektu studium, czy skargę na uchwałę Rady Miejskiej S. z [...] maja 2016 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie sądu, skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. wskazało, że skarga dotyczy nie przedstawienia Radzie Miejskiej S. przez Prezydenta nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag skarżącego Stowarzyszenia. Wobec treści ww. pisma uznać należało, że Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował skargę z dnia 25 lutego 2017 r. jako skargę na nie przedstawienie Radzie Miejskiej S. przez Prezydenta nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag skarżącego. Za niezasadne należy uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd pominął pozostałe kwestie podnoszone w pismach skarżącego z dnia 31 maja 2017 r., albowiem strona jest zobowiązana jednoznacznie oznaczyć sprawę, która jest przedmiotem danej sprawy. Skarżący kasacyjnie w ww. piśmie wprost wskazał zakres przedmiotowy skargi. Zatem Sąd I instancji oceniał dopuszczalność skargi we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie zakresie i nie mógł oceniać jej dopuszczalności w innych jeszcze przedmiotowo kwestiach, gdyż wykraczałoby to poza przedmiot sprawy wskazany przez skarżącego kasacyjnie. Natomiast zarzut co do samodzielnego występowania skarżącego kasacyjnie, tj. bez udziału profesjonalnego pełnomocnika nie zwalnia wnoszącego skargę od obowiązku, który wynika z precyzyjnego i dokładnego oznaczenia przedmiotu sprawy. Ponadto nie jest rzeczą Sądu "domyślanie się" co jest przedmiotem sprawy, skoro to na skarżącym spoczywa taki obowiązek. Po drugiego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało, że w procedurze uchwalenia studium doszło do naruszenia jego prawnego interesu lub uprawnienia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017 r., poz.1875) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie podjęło próby wykazania, że posiada interes prawny w tej sprawie. Wobec prawidłowej kwalifikacji przedmiotu sprawy, która nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, której to skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważał oraz z powodu nie wykazania istnienia interesu prawnego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z mocy art. 254 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.