II OSK 2870/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 99/21 w sprawie ze skargi Gminy C. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., II SAB/Bk 99/21, oddalił skargę Gminy C. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku (dalej PWKZ) w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Gmina C. w dniu [...] lipca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność PWKZ w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym w C. przy ul. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że Gmina C. wystąpiła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku położonym w C. przy ul. S., na działce o nr geod. [...], załączając projekt budowlany, w którym wskazany był adres obiektu: ul. S., działka nr [...], obręb [...]. Do wniosku załączono m.in. decyzję Burmistrza C. z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z załącznikami o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie miasta C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o powierzchni 0,8342 ha, stanowiącej własność Gminy C. na działki [...] o pow. 0,8243 ha oraz [...] o pow. 0,0099 ha. Jednocześnie we wniosku powołano się na możliwość dopuszczenia dowodów zebranych przez PWKZ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych pod sygn. [...]. W postępowaniu tym wydano bowiem pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku, którego termin ważności upłynął z dniem [...] września 2018 r. Powyższe skutkowało koniecznością uzyskania kolejnego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, tym bardziej, że skarżąca gmina uzyskała w tym zakresie dofinansowanie. Rozbieżności pomiędzy numerami działek zostały także wyjaśnione w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. W sprawie niniejszej przyjęto, że podanie obarczone było brakiem formalnym polegającym na niezgodności przedłożonego wniosku w zakresie numeru geodezyjnego działki, tj. [...], z numerem działki wskazanym w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku, tj. [...]. W opinii strony skarżącej takie wezwanie stanowi nadmierny formalizm w interpretacji przepisów, skoro wiadomo, że wniosek i projekt dotyczą tego samego budynku. W ocenie Sądu nie można uznać, że wniosek i dołączony do niego projekt budowlany mogą w zakresie numerów działek ewidencyjnych gruntów nie pokrywać się. W praktyce na dalszych etapach postępowania może to bowiem rodzić wątpliwości co do przedmiotu postępowania, choć dla inwestora jest to oczywiste, że dokonano ich podziału, a przedmiot – roboty budowlane w określonym budynku pozostaje niezmienny. Numer działki z wniosku musi się pokrywać się z numerem działki w dołączonym projekcie budowlanym, który jest niezbędnym elementem przedmiotowego wniosku. W tym zakresie zatem organ I instancji w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.) słusznie nie wzywał do uzupełnienia innych braków projektu budowlanego, które niewątpliwie w sprawie wystąpią (projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia aktualnego przebiegu granic działki, co również może mieć wpływ na obszar oddziaływania przedmiotowych robót), w trybie tym nie mogły być uzupełniane pozostałe braki, które nie są brakami formalnymi. Następnie Sąd uznał, że PWKZ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Gminy C. z [...] marca 2021 r., bowiem działania podejmowane przez organ były zgodne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. i skutkowały brakiem możliwości merytorycznego procedowania w tym zakresie. Sąd podkreślił, że konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowego jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 64 § 2 k.p.a., gdy podanie (wniosek) nie spełnia innych wymagań ustalonych przepisami prawa, organ administracji publicznej wyzywa do usunięcia braków, wskazując, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zestawiając daty podejmowanych czynności przez organ w tym zakresie Sąd wskazał, że wniosek wpłynął w dniu [...] marca 2021 r. i wprawdzie organ pierwsze wezwanie wystosował w dniu [...] kwietnia 2021 r. zakreślając stronie 21 dni na usunięcie braków, ale jak wynika z pisma z dnia [...] marca 2021 r. prowadzone były w tym zakresie także rozmowy telefoniczne, a zatem nie można zarzucić organowi, że nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Kolejne zaś wezwanie zostało wystosowane w dniu [...] maja 2021 r. z zakreślonym terminem 21 dni. Ponaglenie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2021 r. i zostało przekazane organowi II instancji w dniu [...] maja 2021 r., zaś zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wydano [...] czerwca 2021 r., jeszcze przed uzyskaniem rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art 37 § 1 pkt 1 zw. z art. 35 § 1-3 i 36 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, w sytuacji gdy organ dopuścił się bezczynności, albowiem błędnie uznał, że w sprawie istniały nieuzupełnione braki formalne, które skutkowały pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania i tym samym znacznie przekroczył ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia; - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2021.710 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (j.t.Dz.U.2021.81; dalej "rozporządzenie"), poprzez nieuzasadnione uznanie, że rozbieżności pomiędzy numerem działki wskazanym we wniosku, tj. nr [...], a numerem działki wskazanym w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, tj. nr [...], stanowią w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. brak formalny wniosku o pozwolenie na prowadzenie robót w objętym ochroną zabytków budynku, w sytuacji gdy jest to jedynie techniczna zmiana numeracji obejmująca faktycznie tę samą powierzchnię terenu, na której posadowiony jest objęty wnioskiem budynek nr 29, a do wniosku została załączona decyzja podziałowa zapewniająca jednoznaczną identyfikację położenia zabytku, a co za tym idzie żądanie przedłożenia tego samego projektu budowlanego, tyle że z zaktualizowanym numerem działki nie było w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia niezbędne do oceny wpływu planowanych prac na zabytek i nie stanowiło braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył PWKZ, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku i dołączony do niego projekt budowlany w zakresie numerów działek ewidencyjnych gruntów muszą pokrywać się. Jak słusznie zauważył WSA, w praktyce brak zgodności w zakresie numerów działek we wniosku i w projekcie budowlanym na dalszych etapach postępowania może rodzić wątpliwości co do przedmiotu postępowania. Tak więc numer działki z wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego musi się pokrywać z numerem działki w dołączonym do tego wniosku projekcie budowlanym, który to projekt jest niezbędnym elementem przedmiotowego wniosku. Z uwagi na powyższe PWKZ prawidłowo wezwał skarżącą kasacyjnie Gminę do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków formalnych jej wniosku z dnia [...] marca 2021 r. W konsekwencji, skoro Gmina wskazanego braku nie uzupełniła, organ zobligowany był do pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania, stosownie do unormowania zawartego w art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji trafnie w tych okolicznościach uznał, że PWKZ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Gminy C. z dnia [...] marca 2021 r. i że działania podejmowane przez organ były zgodne z zasadami określonymi w przepisach procedury administracyjnej, skutkując brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył zatem ani art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art 37 § 1 pkt 1 zw. z art. 35 § 1-3 i 36 § 1 k.p.a., ani art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.