II OSK 2870/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 60/18 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 60/18 oddalił skargę A. F. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą na decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiocie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ ustalił, że z zawartego w aktach sprawy obwieszczenia o wydaniu ww. decyzji wynika, że zostało ono publicznie ogłoszone i przekazane do publikacji na stronie internetowej w dniu 17 maja 2017 r., co potwierdza również informacja zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Wrocławia. Uznał zatem, że skoro decyzja została skutecznie ogłoszona w dniu 17 maja 2017 r., to stosownie do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) jej doręczenie należy uznać za dokonane w dniu 31 maja 2017 r., zaś liczony od następnego dnia 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 14 czerwca 2017 r. Tymczasem na odwołaniu skarżącej znajduje się pieczęć Kancelarii Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia wskazująca na wpływ tego pisma do organu pierwszej instancji w dniu 16 czerwca 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazując, że zachowała termin do złożenia odwołania. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, w której dacie nastąpiło "doręczenie" decyzji stronie skarżącej, a konkretnie zawiadomienia o wydanej decyzji. Sąd w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w rozumieniu art. 49 k.p.a. uznaje się, że doręczenie decyzji dokonane w drodze obwieszczenia nastąpiło z upływem 14 dni od pierwszego dnia, w którym dokonano publicznego ogłoszenia tego obwieszczenia. Przyjmując powyższy sposób liczenia 14-dniowego terminu do zapoznania się z informacją o wydanej decyzji i stwierdzenia skutku "doręczenia" decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Sąd uznał, że dniem który uznano za doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. jest dzień 31 maja 2017 r. Czternaście dni liczone jest bowiem od 17 do 30 maja 2017 r. W 15-tym dniu od zamieszczenia publicznego obwieszczenia, tj. 31 maja 2017 r. nastąpiło "doręczenie" decyzji stronie odwołującej, a konkretnie w tym dniu zawiadomienie uznano za skutecznie dokonane. Mając na uwadze przepis art. 57 § 1 k.p.a., w dniu 1 czerwca 2017 r. rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, który upływał w dniu 14 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu skoro odwołująca wniosła odwołanie w 16-tym dniu (16 czerwca 2017 r. - piątek) od "doręczenia" jej decyzji, to uchybiła ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu wydanej w drugiej instancji, ze względu na niedostrzeżenie przez Sąd, że organ zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji dopuścił się: 1. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania na skutek błędnego uznania, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zostało dokonane już w dniu 31 maja 2017 r., podczas gdy wraz z upływem tego dnia 31 maja 2017 r. zakończył się dopiero bieg 14-dniowego terminu na publikację ogłoszenia z informacją o wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r., a w konsekwencji przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w trybie art. 49 k.p.a. dopiero w dniu 1 czerwca 2017 r. Dlatego też liczony od dnia następnego 14-dniowy termin do złożenia odwołania przypadał na dzień 15 czerwca 2017 r. (Święto Bożego Ciała), a zatem ostatnim dniem terminu na złożenie odwołania był dzień 16 czerwca 2017 r. Strona dochowała więc ustawowego terminu do wniesienia odwołania, składając je osobiście na biuro podawcze organu pierwszej instancji w ostatnim dniu terminu - tj. 16 czerwca 2017 r. 2. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, zaś upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu w zw. z art. 49 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.), który stanowi że w przypadkach określonych w tym przepisie zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, a to z uwagi na fakt, że przepisy te nie przewidują żadnego wyjątku co do niewliczania danego zdarzenia przy wyliczaniu początku biegu terminów, a zatem doręczenie stronie przedmiotowej decyzji w trybie art. 49 k.p.a. nastąpiło po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia z dnia 17 maja 2017 r., a zatem dopiero w dniu 1 czerwca 2017 r., a nie jak twierdzi SKO - w dniu 31 maja 2017 r., który był dopiero ostatnim dniem tego 14-dniowego terminu. Zdarzenie w postaci doręczenia stronie decyzji nastąpiło w dniu 1 czerwca 2017 r, i dnia tego zdarzenia, po myśli art. 57 § 1 k.p.a., nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zrzekł się ponadto przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiona skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które odnoszą się do kwestii niewłaściwego sposobu obliczania terminu o jakim mowa w art. 49 k.p.a. Pomijając ich wadliwą konstrukcję poprzez zaniechanie powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, iż początek tego terminu biegnie od dnia publicznego wywieszenia ogłoszenia, zaś zdaniem skarżącej termin ten winien być liczony od dnia następnego, kiedy to publiczne wywieszenie nastąpiło z uwagi na treść art. 57 § 1 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dni, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jednakże poglądu skarżącej kasacyjnie w powyższym zakresie nie można podzielić. Wyjaśniając zaś to stanowisko podnieść należy, iż w myśl art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie, bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. W konsekwencji należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 49 k.p.a., stwierdzając, że czternastodniowy termin oblicza się od pierwszego dnia, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Zasadnie Sąd I instancji powołał się na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyrokach: z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11, z 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12, z 1 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1903/10 publikowanych w zbiorze internetowym orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl. Należy w tym miejscu zauważyć, iż w orzeczeniach tych jednolicie przyjmuje się pogląd, że przepis art. 49 k.p.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11, LEX nr 1070376 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1903/10, z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, publikowane na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl.) Nie można tym samym podzielić wykładni art. 49 k.p.a. zaprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie pomijającej przede wszystkim wykładnię językową tej normy prawa. Zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i systemowa nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej, pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" zamieszczony w art. 49 k.p.a. należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. Nadto zauważyć należy, iż rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Tak więc za publiczne obwieszczenie, w rozpatrywanej sprawie należy uznać moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało umieszczone na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego we Wrocławiu. W takim przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy ustalono termin publicznego obwieszczenia (dla obu jego form) na dzień 17 maja 2017r. Zatem przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona w tej sprawie wobec skarżącej w dniu 31 maja 2017 r. Dlatego też nawet uwzględniając normę z art. 57 § 1 k.p.a. wniesione przez pełnomocnika skarżącej w dniu 16 czerwca 2017 r. odwołanie zostało złożone z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który upłynął w dniu 14 czerwca 2017r. Zauważyć należy, iż art. 57 § 1 k.p.a. różnicuje początek biegu terminu, którym jest pewne zdarzenie, od obliczania tego terminu, jedynie w tej drugiej sytuacji nakazując nieuwzględnianie dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu, w tym § 3 odnoszą się zaś jedynie do początkowego dnia terminu. Powyższe wskazuje, iż początkowym dniem każdego z terminów, niezależnie od tego czy wyznaczony jest on w dniach tygodniach, miesiącach czy latach, jest zawsze dzień, w którym nastąpiło pewne zdarzenie mające określone skutki prawne, zaś art. 57 § 1 k.p.a. wprowadza jedynie specyficzny sposób obliczania terminu określonego w dniach poprzez brak uwzględnienia przy jego obliczaniu dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Powyższe nie oznacza przy tym, iż termin taki nie rozpoczął biegu w dniu w którym zdarzenie nastąpiło, czego skutkiem jest chociażby dopuszczalność złożenia odwołania od decyzji już w dniu jej doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 368/18, LEX nr 3078963). W tych okolicznościach sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo organ administracji podjął w tej sprawie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.), a Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności tego rozstrzygnięcia, zasadnie oddalił wniesioną skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.