II OSK 2870/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska- Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2636/16 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2636/16, na skutek skargi M. J., uchylił wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] maja 2016 r., którymi odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Minister wydając uchylone przez Sąd pierwszej instancji postanowienia powołał się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przeszkodą tą było - w ocenie Ministra - po pierwsze, wydanie na wniosek A. P. przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] września 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tych decyzji, utrzymanej następnie w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r., po drugie, prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1815/07. Minister w uzasadnieniach obu uchylonych postanowień przedstawił obszerną argumentację mającą uzasadniać tezę, że sprawa z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest tożsama ze sprawami rozstrzygniętymi wskazanymi decyzjami i wyrokiem Sądu. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji nie wyjaśnił, czy zachodzi tożsamość spraw rozumiana jako sytuacja, gdy porównywane sprawy dotyczą tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Stwierdził też, że o "tożsamości podmiotowej" można mówić, gdy zostanie wykazane, że obie sprawy dotyczą tej samej podstawy faktycznej i prawnej, zaś organ administracji w ogóle pod tym kątem nie dokonał oceny, gdyż wskazał jedynie, że wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności wywodzony był z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie był w stanie z uwagi na "chaotyczną formę" wniosku skarżącego ustalić, która z przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę jego podania o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister powinien był wezwać skarżącego do "syntetycznego sprecyzowania" wniosku, pouczając go o treści art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że w tych okolicznościach organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że "pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przeszkody przedmiotowej do wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania nieważnościowego względem tej samej decyzji", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji "nie dokonał (...) ustaleń w zakresie zaistnienia powagi rzeczy osądzonej (...) oraz uznanie, że Minister nie wykonał obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, podczas gdy warunek tożsamości spraw wynikał już z samego charakteru prowadzonego postępowania". Uzasadniając skargę kasacyjną powołano się m.in. na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyroki NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1196/14, II OSK 1197/14 i II OSK 1197/14, w których, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrażono odmienny od dotychczasowego pogląd, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o tożsamości spraw nie decyduje tożsamość podmiotów. Wywiedziono też, że z art. 11f ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) wynika, iż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są nie tylko wnioskodawca stwierdzenia nieważności, ale także "strony wyznaczone zakresem kontrolowanej decyzji". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Powołanie się przez organ administracji w skardze kasacyjnej na trzy wyroki NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1196/14, II OSK 1197/14 i II OSK 1197/14 nie jest trafne. Po pierwsze, wyroki te zostały wydane przez taki sam skład NSA w bardzo podobnych okolicznościach faktycznych, mianowicie w sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności tej samej osoby dotyczyło trzech decyzji o pozwoleniu na budowę kolejnych trzech etapów tego samego obiektu budowlanego. W ocenie NSA wyroki te nie świadczą wobec tego o istotnej zmianie dotychczasowej linii orzecznictwa. Po drugie, w uzasadnieniu tych wyroków, jakkolwiek wyraźnie wskazano, że "o tożsamości sprawy przesądza przedmiot rozstrzygnięcia decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, a nie kto wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji", to jednak poczyniono zastrzeżenie, że "(m)a to szczególne znaczenie gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oparte jest na tożsamej przesłance zastosowania sankcji nieważności, a zatem w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu odmowy stwierdzenia nieważności i nowym żądaniu stwierdzenia nieważności opartych na przesłance rażącego naruszenia prawa". Okoliczność ta ma znaczenie, gdyż jedną z przesłanek uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było stwierdzenie, iż organ administracji nie wyjaśnił, z uwagi na "chaotyczną formę" podania skarżącego, która z przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę jego żądania stwierdzenia nieważności. Po trzecie, powołane przez skarżącego kasacyjnie wyroki nie dotyczą inwestycji z zakresu dróg publicznych, zaś w tego rodzaju sprawach z uwagi na liniowy charakter takiej inwestycji interes prawny różnych stron postępowania może wynikać z odmiennych okoliczności faktycznych, co powoduje, że różne mogą być też okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności nawet w oparciu o bardzo ogólną przesłankę rażącego naruszenia prawa. Wyrazem tej specyfiki inwestycji drogowej jest art. 11g ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z którego wynika, że w ocenie ustawodawcy nieważność decyzji o realizacji inwestycji drogowej może być powiązana z pewnym odcinkiem drogi lub konkretną nieruchomością albo działką. W ocenie NSA mając to na uwadze nie można twierdzić, że w każdym przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na skutek podania jednej ze stron tego postępowania zostaje przesądzone, iż decyzja ta nie jest dotknięta żadną wadą nieważności związaną z konkretnym odcinkiem drogi, lub konkretną nieruchomością albo działką. W związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że konieczne było wyjaśnienie z jakich powodów skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej było zasadne. Argument zawarty w skardze kasacyjnej, w którym odwołano się do art. 11f ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest chybiony, gdyż przepis ten został dodany ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1590), która weszła w życie 27 października 2015 r., a więc po wydaniu decyzji administracyjnych, którymi rozpoznano żądanie A. P. stwierdzenia nieważności decyzji. NSA zauważa też, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów, które dotyczyłyby tego, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, mimo że Minister w zaskarżonych postanowieniach powołał się także na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1815/07, oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Kwestia ta, z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, nie może być zatem rozważana. Niemniej wskazać należy, że również w tej sprawie stroną postępowania nie był skarżący. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.